行政復(fù)議制度的重構(gòu)與完善 

——新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的十大亮點(diǎn)

自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng) 魏莉華

明確行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的功能定位

　　立法目的體現(xiàn)了法律的核心價(jià)值，統(tǒng)領(lǐng)著一部法律的規(guī)則結(jié)構(gòu)和具體制度。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第1條在立法目的中對(duì)行政復(fù)議的功能定位是：防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第1條在立法目的中專門增加規(guī)定：發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，推進(jìn)法治政府建設(shè)。這不是簡(jiǎn)單的文字修改，而是對(duì)行政復(fù)議制度功能定位的鮮明宣示。新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》就是按照立法目的所要實(shí)現(xiàn)和達(dá)到的目標(biāo)，對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行了重新構(gòu)建和完善，代表了整個(gè)行政復(fù)議制度的價(jià)值追求。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)全面依法治國(guó)的大局出發(fā)，對(duì)行政復(fù)議工作部署了一系列新要求。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。”2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。2020年2月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》。2021年，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》指出：“加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督功能，加大對(duì)違法和不當(dāng)行政行為的糾錯(cuò)力度。推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，整合行政復(fù)議職責(zé)，暢通行政復(fù)議渠道。”新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》貫徹落實(shí)黨中央決策部署，將完善行政復(fù)議制度置于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的背景之下，以解決行政爭(zhēng)議主渠道的定位，完善行政復(fù)議體制機(jī)制，充分發(fā)揮好行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)。

相對(duì)集中行政復(fù)議管轄權(quán)

　　現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定的是“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制，即對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)海關(guān)、金融、稅務(wù)、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，向上一級(jí)地方政府申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》之所以規(guī)定“條塊結(jié)合”的管轄體制，主要是考慮到這種體制可以把“條條管轄”的專業(yè)性和“塊塊管轄”的便利性結(jié)合起來。總體來說，現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制在實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。

　　但是，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，行政復(fù)議管轄體制也暴露出了一些問題。一是復(fù)議資源過于分散，影響行政復(fù)議作用的發(fā)揮。依據(jù)現(xiàn)行“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議管轄體制，擁有行政復(fù)議管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)包括區(qū)（縣）級(jí)、市級(jí)、省級(jí)政府，區(qū)（縣）級(jí)、市級(jí)、省級(jí)政府的工作部門，國(guó)務(wù)院工作部門等，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)眾多、設(shè)置過于分散，行政復(fù)議資源分散，資源配置效率偏低。二是案件審理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政復(fù)議案件“同案不同判”。受行政復(fù)議管轄權(quán)過于分散的影響，對(duì)于同一行政復(fù)議案件，往往有兩個(gè)行政機(jī)關(guān)享有復(fù)議管轄權(quán)。不同的復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于法律的適用、事實(shí)的認(rèn)定、程序的選擇等存在諸多不同，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的“同案不同判”。三是管轄權(quán)復(fù)雜多頭，不便于群眾找準(zhǔn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。雖然《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》實(shí)施已久，但在實(shí)踐中，很多申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議制度不了解、不清楚。面對(duì)復(fù)雜林立的各級(jí)各類行政復(fù)議機(jī)關(guān)，很難準(zhǔn)確找到、找準(zhǔn)復(fù)議機(jī)關(guān)。

　　為有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在的問題，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》落實(shí)黨中央決策部署，在第24條、第25條對(duì)相對(duì)集中行政復(fù)議管轄權(quán)作出明確規(guī)定：取消地方人民政府工作部門的行政復(fù)議職責(zé)，由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一行使，同時(shí)保留海關(guān)、金融、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)并由上一級(jí)機(jī)關(guān)管轄，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院部門自我管轄的規(guī)定。這樣就將原來“條塊結(jié)合”的管轄體制改為“塊塊管轄”為主的、“條條管轄”為補(bǔ)充的管轄體制，即相對(duì)集中的復(fù)議管轄體制。這有利于優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“同案同判”，增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性，發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道作用。

擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍

　　行政復(fù)議范圍是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件的種類。為了將行政復(fù)議打造為化解行政爭(zhēng)議的主渠道，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》優(yōu)化了行政復(fù)議的受案范圍。一是與《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》相銜接，將現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》中的“具體行政行為”全部修改為“行政行為”。二是進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，第11條將所有行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政許可、征收征用及補(bǔ)償決定、行政賠償、工傷認(rèn)定、排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)、行政協(xié)議、政府信息公開等明確列入行政復(fù)議范圍。三是完善行政復(fù)議范圍的負(fù)面清單，第12條增加規(guī)定國(guó)防外交等國(guó)家行為、行政法規(guī)規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定命令等規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)任免等決定、行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解，不屬于行政復(fù)議受案范圍。四是擴(kuò)大附帶審查范圍，公民、法人或者其他組織對(duì)國(guó)務(wù)院部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織的規(guī)范性文件，都可以在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)提出對(duì)該規(guī)范性文件的附帶審查申請(qǐng)。

　　之所以要優(yōu)化行政復(fù)議范圍，是因?yàn)榕c行政訴訟相比，行政糾紛進(jìn)入行政復(fù)議的入口要寬、門檻要低、審查要深、程序要簡(jiǎn)化、效率要高、解決要快，才能吸引更多的當(dāng)事人選擇行政復(fù)議。

建立行政復(fù)議調(diào)解和解制度

　　1991年的《行政復(fù)議條例》和當(dāng)時(shí)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》一致，規(guī)定行政復(fù)議不得調(diào)解。1999年的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》沒有就調(diào)解、和解問題作出規(guī)定，但2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)和解與調(diào)解分別作出了規(guī)定。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定了兩類行政復(fù)議案件可以適用調(diào)解，即行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為；行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條也作出了關(guān)于和解的規(guī)定。

　　實(shí)踐證明，行政復(fù)議是為了解決行政爭(zhēng)議，和解、調(diào)解是不可或缺的手段。通過調(diào)解和平解決行政爭(zhēng)議，對(duì)保護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)也有積極作用。行政爭(zhēng)議通過調(diào)解和解解決，也可以大大減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。為此，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》從法律上確立了行政復(fù)議調(diào)解制度，第5條明確規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定擴(kuò)大了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》確立的可以適用調(diào)解的范圍，即所有的行政復(fù)議案件都可以進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》也明確了調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的原則：合法、自愿原則，不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益原則，不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定原則。

確立咨詢型行政復(fù)議委員會(huì)制度

　　行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)審理涉及下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議案件的制度。基于上下級(jí)機(jī)關(guān)之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏中立性，導(dǎo)致復(fù)議公正性不足。在這種背景下，引入外部人員以增強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)中立性的行政復(fù)議委員會(huì)被寄予了增強(qiáng)復(fù)議公正性的厚望。2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，提出“探索開展相對(duì)集中行政復(fù)議審理工作，進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)”。行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作取得了明顯成效：在定位上，行政復(fù)議委員會(huì)分為咨詢型和議決型，以咨詢型為主；在職權(quán)上，大多數(shù)復(fù)議委員會(huì)只審議重大疑難復(fù)雜案件；在組成上，吸收專家學(xué)者等外部人員進(jìn)入復(fù)議委員會(huì)，增強(qiáng)復(fù)議的中立性和專業(yè)性。

　　在吸收行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第52條從法律上確立了行政復(fù)議委員會(huì)制度。根據(jù)新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的規(guī)定，在功能定位上，行政復(fù)議委員會(huì)是咨詢機(jī)構(gòu)，而非議決機(jī)構(gòu)，其提供的咨詢意見僅具有參考價(jià)值，不具有最終效力；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，國(guó)務(wù)院部門根據(jù)需要設(shè)置而非必須設(shè)置，國(guó)務(wù)院和地方政府部門不設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)；在組成上，行政復(fù)議委員會(huì)由政府工作人員與外部專家學(xué)者共同組成，其中政府人員處于主導(dǎo)地位；在職權(quán)上，行政復(fù)議委員會(huì)共有兩項(xiàng)職權(quán)，即為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見、研究行政復(fù)議工作中的重大事項(xiàng)和共性問題并提出意見。

　　行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢的案件主要有四類：案情重大、疑難、復(fù)雜的；專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的；第24條第2款規(guī)定的案件；行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的。此外，申請(qǐng)人請(qǐng)求復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見的，復(fù)議機(jī)構(gòu)可以準(zhǔn)許；提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將咨詢意見作為作出行政復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。同時(shí)，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》授權(quán)國(guó)務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)制定行政復(fù)議委員會(huì)組成和開展工作的具體辦法。

完善行政復(fù)議前置范圍

　　所謂行政復(fù)議前置，是指將申請(qǐng)行政復(fù)議作為提起行政訴訟的條件，即先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的才可以提起行政訴訟。行政復(fù)議前置由《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》共同建構(gòu)而成，其主要特點(diǎn)是以“當(dāng)事人自由選擇為原則、行政復(fù)議前置為例外”，行政復(fù)議前置的具體事項(xiàng)范圍由《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第30條就規(guī)定了自然資源確權(quán)案件實(shí)行行政復(fù)議前置。同時(shí)，其他法律、法規(guī)規(guī)定也可以規(guī)定行政復(fù)議前置。行政復(fù)議前置的目的是通過制度約束，將行政相對(duì)人的救濟(jì)意愿“挽留”在行政機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，提高處理行政爭(zhēng)議的準(zhǔn)確性，將矛盾化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，減輕人民法院的審判負(fù)擔(dān)。

　　新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》適應(yīng)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的制度定位，對(duì)行政復(fù)議前置范圍進(jìn)行了優(yōu)化。一方面，充分尊重行政相對(duì)人的救濟(jì)選擇權(quán)，保留“以當(dāng)事人自由選擇為原則，以復(fù)議前置為例外”的模式，從發(fā)揮行政復(fù)議便捷性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)角度，增加了行政復(fù)議的前置范圍，將明顯有利于當(dāng)事人化解行政爭(zhēng)議的情形吸納到行政復(fù)議中來，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第23條在保留自然資源確權(quán)案件復(fù)議前置的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)、申請(qǐng)政府信息公開行政機(jī)關(guān)不予公開等三種情形，作為復(fù)議前置的范圍。另一方面，對(duì)設(shè)定行政復(fù)議前置的權(quán)限進(jìn)行了限縮，將原來設(shè)定行政復(fù)議前置的“法律、法規(guī)”修改為“法律、行政法規(guī)”，排除了地方性法規(guī)行政復(fù)議前置的設(shè)定權(quán)。原因是地方性法規(guī)制定主體繁多，由地方性法規(guī)作出復(fù)議前置要求，造成了大量的“同案不同審”的現(xiàn)象，妨礙法律統(tǒng)一適用。同時(shí)，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》還特別強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，第23條明確：對(duì)依法實(shí)行復(fù)議前置的情形，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

申請(qǐng)行政復(fù)議更加高效便捷

　　行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)主渠道目標(biāo)應(yīng)當(dāng)聚焦便捷性。“公正高效、便民為民”始終是行政復(fù)議制度的追求，其中的“高效”和“便民”正是行政復(fù)議制度的基石。

　　新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》通過多個(gè)條文，進(jìn)一步強(qiáng)化了高效便民的制度屬性。第8條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，方便公民、法人或者其他組織申請(qǐng)、參加行政復(fù)議，提高工作質(zhì)量和效率；第22條規(guī)定，申請(qǐng)人可以通過郵寄或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定的互聯(lián)網(wǎng)渠道等方式提交行政復(fù)議申請(qǐng)書，也可以當(dāng)面提交行政復(fù)議申請(qǐng)書；第49條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)面或者通過互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式聽取當(dāng)事人的意見，并將聽取的意見記錄在案。

同時(shí)，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》還進(jìn)一步明確了行政復(fù)議案件的受理時(shí)限。第20條增加規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算，但是最長(zhǎng)不得超過1年。第21條還明確了涉及不動(dòng)產(chǎn)的特殊受理期限，規(guī)定因不動(dòng)產(chǎn)提出的行政復(fù)議申請(qǐng)超過20年，其他行政復(fù)議申請(qǐng)超過5年的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。

行政復(fù)議程序類型化

　　行政糾紛的類型多種多樣，既有專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高、社會(huì)影響大的案件，也有相對(duì)來說簡(jiǎn)易的案件。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》對(duì)不同類型的案件采用同一審查模式，不僅不利于及時(shí)有效地解決行政糾紛，而且容易造成行政資源的浪費(fèi)。新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》改變現(xiàn)有的單一審查模式，根據(jù)行政復(fù)議案件的重要性和復(fù)雜程度，將行政復(fù)議程序分為普通程序和簡(jiǎn)易程序。

　　新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第36條明確規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，依照本法適用普通程序或者簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第四章分為兩節(jié)，對(duì)普通程序和簡(jiǎn)易程序分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則。普通程序適用于絕大多數(shù)行政復(fù)議案件，新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第43條增加了行政復(fù)議證據(jù)規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的調(diào)查取證也作出明確規(guī)定；第50條明確，審理重大、疑難、復(fù)雜案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽證。簡(jiǎn)易程序適用于認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議案件，根據(jù)新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第53條的規(guī)定，主要包括當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為、警告或者通報(bào)批評(píng)、款額3000元以下以及政府信息公開案件。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓?fù)議案件，可以書面審理，同時(shí)應(yīng)當(dāng)在受理之日起30日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議程序類型化，有利于促進(jìn)行政復(fù)議案件審理繁簡(jiǎn)分流，高效快捷地化解行政爭(zhēng)議。

完善行政復(fù)議附帶審查制度

　　行政復(fù)議附帶審查，是指當(dāng)事人在申請(qǐng)行政復(fù)議的同時(shí)，可以對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件提出附帶審查申請(qǐng)。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第7條規(guī)定了行政復(fù)議附帶審查規(guī)范性文件的制度，但對(duì)附帶審查規(guī)范性文件的程序和處理方式規(guī)定得很不完善，影響了行政復(fù)議的效率和質(zhì)量。

　　新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第四章第五節(jié)在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第26條和第27條規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)這一缺陷進(jìn)行了彌補(bǔ)：對(duì)申請(qǐng)人提出的附帶審查申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理有關(guān)規(guī)范性文件或者依據(jù)的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議中止之日起3日內(nèi)，書面通知規(guī)范性文件或者依據(jù)的制定機(jī)關(guān)就相關(guān)條款的合法性提出書面答復(fù)；制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到書面通知之日起10日內(nèi)提交書面答復(fù)及相關(guān)材料。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以要求規(guī)范性文件或者依據(jù)的制定機(jī)關(guān)當(dāng)面說明理由，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。

行政復(fù)議決定方式多元化

　　行政復(fù)議決定是指行政機(jī)關(guān)接受復(fù)議申請(qǐng)、依法審理、就有關(guān)行政爭(zhēng)議作出的書面結(jié)論。從一定意義上來說，行政復(fù)議決定是復(fù)議制度的核心問題。

　　根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條的規(guī)定，復(fù)議決定的種類包括維持決定、責(zé)令履行決定、撤銷決定、確認(rèn)違法決定、責(zé)令重作決定和變更決定等6種。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第48條又增加了一種駁回復(fù)議申請(qǐng)決定。但現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條對(duì)撤銷、變更、確認(rèn)違法規(guī)定了共同的適用條件，沒有嚴(yán)格加以區(qū)分，導(dǎo)致實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)很少作出變更決定，大大降低了行政復(fù)議的實(shí)效性，行政復(fù)議程序空轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重。以2018年全國(guó)行政復(fù)議案件審結(jié)情況為例，維持決定與駁回復(fù)議申請(qǐng)決定共占62.86%。

　　新《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議的決定方式進(jìn)行了大幅修改，將變更決定、撤銷決定和確認(rèn)違法決定的適用規(guī)則進(jìn)行明確細(xì)化，并將變更決定放在首位。第63條首先對(duì)變更決定作出規(guī)定，第64條、第65條分別對(duì)撤銷決定和確認(rèn)違法決定的適用條件作出規(guī)定，同時(shí)第66條增加對(duì)在一定期限內(nèi)履行決定、第67條增加確定行政行為無(wú)效決定作出，第69條增加駁回決定、第71條增加履行行政協(xié)議等。行政復(fù)議決定方式的多元化，賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)更大的審查和決定職權(quán)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為不僅可以審查其合法性，也可以審查其合理性；不僅可以撤銷該行政行為，也可以變更，推動(dòng)各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用多種復(fù)議決定方式，一次性實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。