【裁判要旨】

　　與行政行為有利害關(guān)系是提起訴訟的公民、法人或者其他組織具備原告訴訟主體資格的基本前提。通常認為，該款中的利害關(guān)系不僅表現(xiàn)為其利益可能受到行政行為的不利影響，而且這種利益依照法律或者法律精神屬于行政機關(guān)作出行政行為時應(yīng)予考慮保護或者不得損害的情形。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2017）最高法行申995號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人)：張成堯。

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人)：張景瑞。

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人)：陳月春。

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人)：郭萬新。

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人)：王成斌。

　　以上五名再審申請人共同委托訴訟代理人：馬培民、王連柱，山東舜天律師事務(wù)所律師。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省東營市人民政府，住所地：山東省東營市府前大街77號。

　　法定代表人：趙豪志，該市人民政府市長。

　　原審第三人：山東橫店草業(yè)畜牧有限公司，住所地：山東省東營市黃河路38號生態(tài)谷31號三樓301室。

　　法定代表人:金慶偉，該公司總經(jīng)理。

　　再審申請人張成堯、張景瑞、陳月春、郭萬新、王成斌（以下簡稱張成堯等五人）因訴山東省東營市人民政府（以下簡稱東營市政府）國土資源行政批復(fù)一案，不服山東省高級人民法院（2016）魯行終1682號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員王振宇、審判員李緯華、代理審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

　　原審法院查明以下主要事實：張成堯、張景瑞為原東營市渤海農(nóng)場職工，陳月春、郭萬新、王成斌為原東營市渤海農(nóng)場居民。2000年3月28日，山東省東營市中級人民法院裁定山東省新綠洲現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司(原東營市渤海農(nóng)場，以下簡稱新綠洲公司)進入破產(chǎn)還債程序。2002年5月20日，山東省東營市中級人民法院作出裁定終結(jié)新綠洲公司破產(chǎn)還債程序。2002年2月6日，東營市政府向東營市國土資源局作出東政字〔2002〕8號《關(guān)于收回土地并向山東橫店草業(yè)畜牧有限公司出讓國有土地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》）。該《批復(fù)》內(nèi)容為，東營市國土資源局《關(guān)于收回土地并向山東橫店草業(yè)畜牧有限公司出讓國有土地使用權(quán)的請示》收悉。同意收回破產(chǎn)企業(yè)原新綠洲公司使用的2657.23公頃土地，并將其中2639.69公頃土地的使用權(quán)出讓給山東橫店草業(yè)畜牧有限公司，用作農(nóng)用地和宜農(nóng)荒地開發(fā)，從事種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)，出讓期為48年。張成堯等五人稱其在2016年1月20日知道了該批復(fù)的內(nèi)容，遂提起本案訴訟，請求撤銷東營市政府作出的《批復(fù)》，并責(zé)令山東橫店草業(yè)畜牧有限公司返還涉案土地2639.69公頃，訴訟費用由東營市政府承擔(dān)。

　　山東省東營市中級人民法院一審認為，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟。本案中，東營市政府作出的《批復(fù)》，是在新綠洲公司破產(chǎn)還債過程中作出的，是對破產(chǎn)企業(yè)享有使用權(quán)的國有土地進行處置的行為。2002年5月20日，該企業(yè)破產(chǎn)程序終結(jié)。張成堯等五人僅以其系原東營市渤海農(nóng)場職工或者居民，且曾經(jīng)以家庭農(nóng)場的方式承包過原東營市渤海農(nóng)場土地為由認為其與東營市政府作出的《批復(fù)》有利害關(guān)系，應(yīng)認定無法律依據(jù)。張成堯等五人提起本案訴訟不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，不具有本案的訴訟主體資格。據(jù)此依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規(guī)定，作出（2016）魯05行初7號行政裁定，駁回張成堯等五人的起訴。

　　張成堯等五人不服，提起上訴。

　　山東省高級人民法院二審認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定:“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟。”本案中，東營市政府作出的《批復(fù)》，是在新綠洲公司破產(chǎn)還債過程中作出的。2002年5月20日，該企業(yè)破產(chǎn)程序終結(jié)。該《批復(fù)》將新綠洲公司的國有土地使用權(quán)批復(fù)給山東橫店草業(yè)畜牧有限公司，是對原破產(chǎn)企業(yè)國有土地使用權(quán)進行處置的行為。因此，張成堯等五人與該《批復(fù)》不具有行政法上的利害關(guān)系，一審法院以張成堯等五人與該《批復(fù)》不具有利害關(guān)系為由，裁定駁回起訴并無不當(dāng)。張成堯等五人提出的新綠洲公司是虛假成立的公司，不能產(chǎn)生兼并渤海農(nóng)場的法律后果的上訴理由，因張成堯等五人與該《批復(fù)》無利害關(guān)系，故對此不予審查。一審法院裁定認定事實清楚,適用法律正確,應(yīng)予維持。據(jù)此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

　　張成堯等五人向本院申請再審稱，1.東營市政府在新綠洲公司成立前就作出由該公司兼并渤海農(nóng)場的決定，顯然因缺少行政相對人而不能成立，因而是虛無的、非法的、無效的行政行為。該公司無論在事實上還是法律上都不能承載渤海農(nóng)場的任何權(quán)利和義務(wù)。2.新綠洲公司是違法成立的虛假公司，不能產(chǎn)生兼并渤海農(nóng)場的法律后果，該虛假公司的破產(chǎn)，不能將渤海農(nóng)場的國有土地納入其破產(chǎn)還債程序之中，東營市政府不能以此為由收回渤海農(nóng)場的土地。3.其與涉案土地有事實和法律上的利害關(guān)系，東營市政府所作《批復(fù)》直接剝奪了再審申請人的合法勞動權(quán)益和土地承包經(jīng)營權(quán)益，一、二審法院認定其與該《批復(fù)》沒有利害關(guān)系，從而認定其不具有訴訟主體資格，顯然不僅認定事實錯誤，而且適用法律錯誤。故請求撤銷二審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

　　本院認為，本案爭議為再審申請人張成堯等五人是否具備對再審被申請人東營市政府所作《批復(fù)》提起行政訴訟的原告訴訟主體資格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系是提起訴訟的公民、法人或者其他組織具備原告訴訟主體資格的基本前提。通常認為，該款中的利害關(guān)系不僅表現(xiàn)為其利益可能受到行政行為的不利影響，而且這種利益依照法律或者法律精神屬于行政機關(guān)作出行政行為時應(yīng)予考慮保護或者不得損害的情形。就本案而言，新綠洲公司已處于破產(chǎn)還債程序之中，該公司將不再使用涉案國有土地是再審被申請人經(jīng)東營市國土資源局請示而作出《批復(fù)》的事實基礎(chǔ)。再審被申請人作出《批復(fù)》收回新綠洲公司對涉案國有土地的使用權(quán)所適用的行政法律規(guī)范應(yīng)為《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第四項，即用地單位停止使用原劃撥的國有土地的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。此項規(guī)定要求人民政府批準(zhǔn)收回國有土地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)考慮原用地單位的權(quán)益。至于作為原用地單位職工或者居民的五位再審申請人，其在生產(chǎn)生活中實際使用土地的利益是建立在其與原用地單位之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，其所稱勞動權(quán)益和土地承包經(jīng)營權(quán)益受到影響的問題，并非再審被申請人依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第四項作出《批復(fù)》時所應(yīng)當(dāng)考慮的合法權(quán)益，故其與《批復(fù)》并不形成行政法上的利害關(guān)系。因此，再審申請人提起本案訴訟不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第一項的規(guī)定。一審法院裁定駁回起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持一審裁定，均無不當(dāng)。再審申請人所稱其勞動權(quán)益和土地承包經(jīng)營權(quán)益受到影響等問題，可通過本案之外的其他法定途徑另行尋求救濟。

　　綜上，張成堯等五人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請人張成堯、張景瑞、陳月春、郭萬新、王成斌的再審申請。

審　判　長　　王振宇

審　判　員　　李緯華

代理審判員　　仝　蕾

二〇一七年十二月二十九日

書　記　員　　孔冰冰