【裁判要旨】

　　法律之所以規(guī)定地方人民政府設(shè)立必要的工作部門，主要基于三個(gè)方面的考慮：一是統(tǒng)一性。通過行政機(jī)關(guān)活動(dòng)范圍的劃分，可以避免重復(fù)勞動(dòng)、推諉扯皮，確保行政的統(tǒng)一性。二是明確性。便于公民、法人或者其他組織知道哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理自己的事件。三是專業(yè)性。只有主管機(jī)關(guān)才具備受過專門訓(xùn)練、通曉專業(yè)的人員和必要的設(shè)備，而這正是做出正確決定的保障所在。按照職權(quán)法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會(huì)被法律、法規(guī)授予對(duì)特定事項(xiàng)的管轄權(quán)，無論是地方人民政府還是工作部門，都應(yīng)當(dāng)基于法律、法規(guī)的授權(quán)并在權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。地方人民政府雖然“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”，但領(lǐng)導(dǎo)不是替代。地方人民政府可以就一些重點(diǎn)工作組織有關(guān)工作部門或下級(jí)人民政府實(shí)施，在有些情況下，也可以通過發(fā)出指示，對(duì)所屬工作部門和下級(jí)人民政府施加影響，但具體的實(shí)施還應(yīng)當(dāng)由各工作部門或下級(jí)人民政府根據(jù)其法定管轄權(quán)以自己的名義分別落實(shí)。究竟地方人民政府的組織實(shí)施行為可訴，還是所屬工作部門或下級(jí)人民政府的具體實(shí)施行為可訴，則要看哪一個(gè)行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”。因?yàn)橐粋€(gè)可訴的行政行為，必須具有“對(duì)外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對(duì)外發(fā)生法律效果。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2017）最高法行申9273號(hào)

　　再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）冀衛(wèi)東，男，1969年8月24日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)。

　　再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市東風(fēng)路16號(hào)。

　　法定代表人魏東，該區(qū)人民政府區(qū)長。

　　再審申請(qǐng)人冀衛(wèi)東因訴鄭州市金水區(qū)人民政府（以下簡稱金水區(qū)政府）行政行為違法一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終1374號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審查明：2014年6月27日，金水區(qū)政府下發(fā)金政〔2014〕57號(hào)文件《關(guān)于將楊金路街道辦事處馬頭崗村列入合村并城改造計(jì)劃的通知》，主要內(nèi)容為：根據(jù)楊金路街道辦事處申請(qǐng)，經(jīng)區(qū)城改辦組織區(qū)發(fā)改統(tǒng)計(jì)局、區(qū)國土資源局、區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局、金水規(guī)劃分局等單位論證審查，現(xiàn)將楊金路街道辦事處馬頭崗村列入合村并城改造計(jì)劃。冀衛(wèi)東起訴要求確認(rèn)金水區(qū)政府組織實(shí)施馬頭崗村合村并城的行為違法。對(duì)于合村并城的行為，經(jīng)法庭釋明，冀衛(wèi)東認(rèn)為合村并城行為主要是組織實(shí)施行為，具體包含立項(xiàng)、土地規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估、征地審批、房屋拆遷、道路建設(shè)的行為。

　　鄭州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)的規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。冀衛(wèi)東起訴要求確認(rèn)合村并城行為違法，但合村并城并不是一個(gè)單一的具體行政行為。經(jīng)法庭釋明后，冀衛(wèi)東明確起訴的合村并城行為主要是指金水區(qū)政府的組織實(shí)施行為，具體包含立項(xiàng)、土地規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估、征地審批、房屋拆遷、道路建設(shè)的行為。經(jīng)過釋明，冀衛(wèi)東仍然堅(jiān)持其訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)金水區(qū)政府組織實(shí)施合村并城的行政行為違法。綜上，冀衛(wèi)東的訴訟請(qǐng)求不明確，其起訴不符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件，依法應(yīng)當(dāng)駁回起訴。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，作出（2016）豫71行初831號(hào)行政裁定，駁回冀衛(wèi)東的起訴。

　　冀衛(wèi)東不服，提起上訴。

　　河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：公民提起行政訴訟應(yīng)當(dāng)有具體、明確的訴訟請(qǐng)求。本案中，冀衛(wèi)東的訴訟請(qǐng)求是要求確認(rèn)金水區(qū)政府組織實(shí)施馬頭崗村合村并城的行為違法，一審法庭釋明后，其訴訟請(qǐng)求仍未改變。二審?fù)徶校叫l(wèi)東確認(rèn)其起訴的合村并城行為涉及審批、公告、補(bǔ)償、房屋拆除等若干法律行為或事實(shí)行為，一審認(rèn)為冀衛(wèi)東的訴訟請(qǐng)求不明確予以駁回起訴正確，應(yīng)予維持。冀衛(wèi)東的上訴理由不能成立，不予支持。據(jù)此裁定駁回上訴，維持原裁定。

　　冀衛(wèi)東向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q:一審和二審裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤，也違背生效的裁定。合村并城確實(shí)涉及計(jì)劃、規(guī)劃、融資、土地征收、房屋拆遷等，由不同機(jī)關(guān)依據(jù)不同的法律法規(guī)作出，系多個(gè)機(jī)關(guān)或部門的多個(gè)行為。但再審申請(qǐng)人一審請(qǐng)求為確認(rèn)再審被申請(qǐng)人組織實(shí)施合村并城行為違法，組織實(shí)施合村并城行為與合村并城行為是兩個(gè)概念。組織實(shí)施行為，是指為實(shí)現(xiàn)合村并城這一行政管理目標(biāo)，以再審被申請(qǐng)人名義作出的組織實(shí)施合村并城行為，是單一行政機(jī)關(guān)作出的單一具體行政行為，側(cè)重的是組織行為而非具體實(shí)施行為，相應(yīng)職能部門作出的其他相關(guān)行為不論是否為獨(dú)立的行政行為，均不影響組織實(shí)施行為作為單一行為的存在。本案的合村并城實(shí)施行為包括了多個(gè)機(jī)關(guān)的多個(gè)行為，但是在縣級(jí)政府的組織下實(shí)施的，應(yīng)作為縣級(jí)政府組織實(shí)施的程序要件或過程要件進(jìn)行審查。現(xiàn)有證據(jù)證明再審被申請(qǐng)人組織實(shí)施了馬頭崗村的合村并城工作，但其組織實(shí)施行為未依據(jù)鄭州市合村并城工作指導(dǎo)意見和工作流程進(jìn)行，其組織實(shí)施行為違法。請(qǐng)求：對(duì)本案指令再審或提審，撤銷一審和二審行政裁定，改判支持再審申請(qǐng)人一審訴訟請(qǐng)求。

　　本院認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)是，地方人民政府的組織實(shí)施行為是否可訴？厘清這一問題，需要從分析地方人民政府與所屬工作部門的關(guān)系入手。《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十四條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。”第六十四條第一款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。”法律之所以規(guī)定地方人民政府設(shè)立必要的工作部門，主要基于三個(gè)方面的考慮：一是統(tǒng)一性。通過行政機(jī)關(guān)活動(dòng)范圍的劃分，可以避免重復(fù)勞動(dòng)、推諉扯皮，確保行政的統(tǒng)一性。二是明確性。便于公民、法人或者其他組織知道哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理自己的事件。三是專業(yè)性。只有主管機(jī)關(guān)才具備受過專門訓(xùn)練、通曉專業(yè)的人員和必要的設(shè)備，而這正是做出正確決定的保障所在。按照職權(quán)法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會(huì)被法律、法規(guī)授予對(duì)特定事項(xiàng)的管轄權(quán)，無論是地方人民政府還是工作部門，都應(yīng)當(dāng)基于法律、法規(guī)的授權(quán)并在權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。地方人民政府雖然“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”，但領(lǐng)導(dǎo)不是替代。地方人民政府可以就一些重點(diǎn)工作組織有關(guān)工作部門或下級(jí)人民政府實(shí)施，在有些情況下，也可以通過發(fā)出指示，對(duì)所屬工作部門和下級(jí)人民政府施加影響，但具體的實(shí)施還應(yīng)當(dāng)由各工作部門或下級(jí)人民政府根據(jù)其法定管轄權(quán)以自己的名義分別落實(shí)。究竟地方人民政府的組織實(shí)施行為可訴，還是所屬工作部門或下級(jí)人民政府的具體實(shí)施行為可訴，則要看哪一個(gè)行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”。因?yàn)橐粋€(gè)可訴的行政行為，必須具有“對(duì)外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對(duì)外發(fā)生法律效果。具體到本案，再審申請(qǐng)人堅(jiān)持起訴金水區(qū)政府對(duì)于合村并城的組織實(shí)施行為，但其自稱，“合村并城實(shí)施行為包括了多個(gè)機(jī)關(guān)的多個(gè)行為”，諸如立項(xiàng)、土地規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估、征地審批、房屋拆遷、道路建設(shè)等，那么，當(dāng)存在這些直接對(duì)外發(fā)生法律效果的具體實(shí)施行為的情況下，堅(jiān)持起訴屬于內(nèi)部指示范疇的金水區(qū)政府的“組織實(shí)施”行為，就不符合法定的起訴條件，一審法院裁定駁回起訴，二審法院駁回上訴，維持原裁定，并無不當(dāng)。再審申請(qǐng)人的再審理由，本院不予支持。

　　綜上，再審申請(qǐng)人冀衛(wèi)東的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請(qǐng)人冀衛(wèi)東的再審申請(qǐng)。

　審判長　　李廣宇

審判員　　閻　巍

審判員　　董保軍

二〇一七年十二月二十九日

法官助理    駱芳菲

書記員    王昱力