【裁判要旨】

　　隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批體制改革的推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度持續(xù)簡化優(yōu)化。在環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，嚴(yán)格的75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)被取消后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)立即執(zhí)行新規(guī)，及時(shí)行政指導(dǎo)企業(yè)自行開展環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收，而不應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行舊規(guī)定、舊標(biāo)準(zhǔn)，更不能不考慮新舊規(guī)定過渡期間的特殊原因，濫用行政處罰職權(quán)。否則，既會對企業(yè)正常運(yùn)營造成困擾，也有悖“放管服”改革方向。法律不應(yīng)強(qiáng)人所難。雖然新《行政處罰法》始將“主觀過錯(cuò)”作為實(shí)施行政處罰考量因素，但根據(jù)修正前《行政處罰法》第三十六條關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)“必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)應(yīng)將違法行為客觀原因與主觀過錯(cuò)等因素與情節(jié)納入考量范圍，衡量處罰的必要性，全面、客觀、公正地進(jìn)行處理，堅(jiān)持過罰相當(dāng)，體現(xiàn)善意文明執(zhí)法和包容審慎監(jiān)管理念。

　　【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2022）最高法行再329號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）：文昌盈海清瀾水務(wù)有限公司。住所地：海南省文昌市文城鎮(zhèn)清群村委會地段文昌清瀾污水處理廠。

　　法定代表人：李詠錚，該公司執(zhí)行董事。

　　委托訴訟代理人：林秋嫩，海南昌宇律師事務(wù)所律師。

　　委托訴訟代理人：婁春艷，海南昌宇律師事務(wù)所律師。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）：海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局。住所地：海南省文昌市清瀾開發(fā)區(qū)市政府大院西樓1樓。

　　法定代表人：云大詩，該局局長。

　　委托訴訟代理人：謝東亮，該局工作人員。

　　委托訴訟代理人：羅長立，海南凱志律師事務(wù)所律師。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）：海南省文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市文城鎮(zhèn)清瀾新區(qū)市政府大院。

　　法定代表人：劉沖，該市市長。

　　委托訴訟代理人：李明，該市司法局工作人員。

　　委托訴訟代理人：陳海濤，海南法立信律師事務(wù)所律師。

　　再審申請人文昌盈海清瀾水務(wù)有限公司（以下簡稱盈海公司）因訴被申請人海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局（以下簡稱文昌市環(huán)境局）、海南省文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）行政處罰及行政復(fù)議一案，不服海南省高級人民法院（2020）瓊行終658號行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院?022年5月20日作出（2021）最高法行申6733號行政裁定，依法提審本案。提審后，依法組成合議庭進(jìn)行審理。現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　一、二審法院查明以下事實(shí)，盈海公司建設(shè)運(yùn)營的文昌清瀾污水處理廠（以下簡稱清瀾污水處理廠）位于海南省文昌市文城鎮(zhèn)清群村委會地段，于2012年開始建設(shè)，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。2012年3月5日，文昌市水務(wù)局與盈海公司簽訂《文昌市清瀾污水處理廠項(xiàng)目特許經(jīng)營（BOT）補(bǔ)充合同》(以下簡稱《BOT合同》)。2017年4月24日，文昌市政府作出文府函〔2017〕350號《關(guān)于清瀾污水處理廠特許經(jīng)營期限的批復(fù)》(以下簡稱350號《批復(fù)》)，同意文昌市水務(wù)局按照《BOT合同》執(zhí)行，清瀾污水處理廠從2017年1月1日起試運(yùn)營3個(gè)月，試運(yùn)營期間污水處理出水達(dá)到規(guī)定工況，通過在線監(jiān)測驗(yàn)收后，及時(shí)委托有資質(zhì)監(jiān)測單位開展環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測，監(jiān)測合格可向文昌市環(huán)境局申請辦理環(huán)保驗(yàn)收。環(huán)保驗(yàn)收通過后，可申報(bào)正式運(yùn)營。2017年11月23日，?？诤憧茩z測技術(shù)有限公司（以下簡稱?？诤憧茩z測公司）向文昌市水務(wù)局出具《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收說明》（以下簡稱《不同意驗(yàn)收說明》）稱，清瀾污水處理廠生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)到設(shè)計(jì)能力75%以上，文昌市環(huán)境局不同意該項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收。

　　2018年7月11日，文昌市環(huán)境局對清瀾污水處理廠進(jìn)行現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)該廠需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格，擅自投入使用。2018年7月23日，海南省環(huán)境監(jiān)測中心站對清瀾污水處理廠處理效果進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測。2018年8月24日，文昌市環(huán)境局作出《關(guān)于我市清瀾污水處理廠污水處理效果調(diào)查監(jiān)測情況的報(bào)告》（以下簡稱《文昌市環(huán)境局報(bào)告》），結(jié)論為：污水處理量遠(yuǎn)未達(dá)設(shè)計(jì)處理水量負(fù)荷；污水進(jìn)水濃度遠(yuǎn)未達(dá)設(shè)計(jì)要求；污染物處理效率長期達(dá)不到設(shè)計(jì)要求；清瀾污水處理廠污水經(jīng)處理后均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求。該報(bào)告建議：建設(shè)單位應(yīng)按相關(guān)文件要求自行對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收并組織實(shí)施；加快清瀾地區(qū)污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè)，解決“兩低”難題。

　　2018年8月20日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)保責(zé)改字〔2018〕38號《責(zé)令改正違法行為決定書》(以下簡稱38號責(zé)令改正決定)，認(rèn)為清瀾污水處理廠經(jīng)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格，擅自投入使用，違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定，責(zé)令盈海公司于2018年11月30日前辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù);如未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)的，將依法依規(guī)進(jìn)行處理。2018年11月17日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)保罰決字〔2018〕29號《行政處罰決定書》，對盈海公司罰款300000元。盈海公司繳納了該罰款。

　　2018年12月20日，盈海公司請求文昌市水務(wù)局牽頭做好清瀾污水處理廠環(huán)境竣工驗(yàn)收工作。2019年1月3日，文昌市水務(wù)局作出《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的批復(fù)》，同意盈海公司按有關(guān)規(guī)定委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境竣工驗(yàn)收。2019年1月14日，盈海公司與海南中環(huán)能檢測技術(shù)有限公司簽訂《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收委托協(xié)議書》，委托其對清瀾污水處理廠項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測工作。

　　2019年3月29日，文昌市環(huán)境局再次對清瀾污水處理廠進(jìn)行巡查，認(rèn)為盈海公司仍未辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)并繼續(xù)生產(chǎn)、經(jīng)營，于2019年4月10日立案處置。2019年4月12日，文昌市環(huán)境局經(jīng)集體討論，認(rèn)為盈海公司違法事實(shí)清楚，擬對盈海公司罰款1222100元。2019年4月15日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)責(zé)改字〔2019〕16號《責(zé)令改正違法行為決定書》，認(rèn)為盈海公司逾期不改正環(huán)境違法行為，也未提出逾期不改正環(huán)境違法行為情況報(bào)告，責(zé)令盈海公司立即改正違法行為。同日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)罰告字〔2019〕76號《行政處罰事先(聽證)告知書》，告知擬對盈海公司罰款1222100元，盈海公司可提出陳述申辯及聽證的要求。

　　2019年4月14日，清瀾污水處理廠通過竣工環(huán)保驗(yàn)收，2019年4月16日至2019年5月14日在網(wǎng)上公示，公示期滿無反饋意見。2019年5月9日，文昌市環(huán)境局經(jīng)盈海公司申請舉行聽證會，聽取了盈海公司的意見。2019年5月15日，清瀾污水處理廠竣工環(huán)保驗(yàn)收相關(guān)材料在全國建設(shè)竣工環(huán)保驗(yàn)收信息系統(tǒng)備案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市環(huán)境局提交了《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠竣工驗(yàn)收環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作情況的報(bào)告》。

　　2019年9月23日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)罰決字〔2019〕51號《行政處罰決定書》（以下簡稱51號處罰決定），認(rèn)為盈海公司建設(shè)的清瀾污水處理廠需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格，擅自投入使用。文昌市環(huán)境局已下達(dá)38號責(zé)令改正決定，責(zé)令盈海公司2018年11月30日前辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)。盈海公司逾期不改正環(huán)境違法行為，也未向文昌市環(huán)境局提出逾期不改正環(huán)境違法行為的情況報(bào)告，上述行為違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條“編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，不得投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定，決定對盈海公司罰款1000000元。盈海公司不服，向文昌市政府申請行政復(fù)議。2020年1月6日，文昌市政府作出文府復(fù)決字〔2019〕44號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱44號復(fù)議決定），維持51號處罰決定。盈海公司遂提起本案行政訴訟，請求撤銷51號處罰決定和44號復(fù)議決定。

　　海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初41號行政判決認(rèn)為，依照《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條規(guī)定，責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的，可認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為。盈海公司應(yīng)于2018年11月30日前完成環(huán)保驗(yàn)收工作，其逾期不改正的行為已屬于新的違法行為。其已于2019年5月15日通過環(huán)保驗(yàn)收備案完畢的理由，不能阻卻其違法性質(zhì)的認(rèn)定。盈海公司關(guān)于環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收無法完成應(yīng)當(dāng)歸責(zé)于文昌市水務(wù)局的主張，系其與文昌市水務(wù)局之間的合同糾紛，可通過其他途徑另行解決。綜上，一審判決駁回盈海公司的訴訟請求。盈海公司不服，提起上訴。

　　海南省高級人民法院（2020）瓊行終658號行政判決認(rèn)為，文昌市環(huán)境局作出被訴行政處罰決定，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。350號《批復(fù)》僅批準(zhǔn)3個(gè)月試運(yùn)營期，且已作出通過環(huán)保驗(yàn)收后方可申報(bào)正式運(yùn)營的要求，盈海公司關(guān)于文昌市水務(wù)局、文昌市環(huán)境局同意清瀾污水處理廠繼續(xù)運(yùn)營，不應(yīng)予以行政處罰的上訴理由，不能成立。違法行為產(chǎn)生的原因，不屬于行政訴訟中對行政行為合法性審查的范圍，盈海公司關(guān)于未能通過環(huán)保驗(yàn)收原因在于政府的上訴理由不能成立。盈海公司后改正違法行為，不能否定違法事實(shí)的存在。綜上，二審判決駁回上訴，維持原判。

　　盈海公司向本院申請?jiān)賹彿Q：1.盈海公司建設(shè)運(yùn)營的清瀾污水處理廠是經(jīng)政府允許的、為通過環(huán)保驗(yàn)收進(jìn)行污水處理和監(jiān)測的試運(yùn)營，屬于“未驗(yàn)先試”，不屬于“未驗(yàn)先投”，不構(gòu)成擅自投入使用。2.盈海公司被第一次行政處罰后，已立即開展環(huán)保驗(yàn)收，并不構(gòu)成逾期不改正。3.導(dǎo)致盈海公司未按期取得環(huán)?？⒐を?yàn)收的原因，系因?yàn)檫M(jìn)水量和進(jìn)水濃度“兩低”，而“兩低”的原因系因?yàn)檎鬯占涮坠芫W(wǎng)建設(shè)不足，相關(guān)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府相關(guān)部門承擔(dān)。4.盈海公司在接受第一次行政處罰后向政府報(bào)告申請關(guān)停清瀾污水處理廠，但政府相關(guān)部門仍要求清瀾污水處理廠繼續(xù)試運(yùn)營；且如果清瀾污水處理廠停止處理污水，將會產(chǎn)生更嚴(yán)重的污染，故清瀾污水處理廠無法關(guān)停。文昌市環(huán)境局明知擅自關(guān)停會產(chǎn)生更嚴(yán)重環(huán)境污染，仍作出被訴51號處罰決定，違背依法行政、合理行政和比例原則。5.被訴51號處罰決定作出前，清瀾污水處理廠已通過環(huán)保竣工驗(yàn)收，文昌市環(huán)境局仍然作出處罰決定，違背合理行政原則。綜上，盈海公司請求：撤銷一、二審判決；撤銷51號處罰決定和44號復(fù)議決定。

　　文昌市環(huán)境局辯稱：1.盈海公司的試運(yùn)營期應(yīng)當(dāng)以政府批復(fù)的3個(gè)月期限為準(zhǔn)，在已超過試運(yùn)營期限且未延期的情況下，未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收仍繼續(xù)運(yùn)行的行為即構(gòu)成擅自運(yùn)營。2.盈海公司應(yīng)當(dāng)積極開展自主驗(yàn)收，文昌市環(huán)境局不存在不同意盈海公司驗(yàn)收的情形。3.盈海公司主張“兩低”的原因和配套管網(wǎng)建設(shè)問題，屬于其與文昌市水務(wù)局之間的行政協(xié)議爭議，應(yīng)當(dāng)另行解決。其主張的未經(jīng)過驗(yàn)收的原因，不屬于行政處罰需要考慮的因素。4.盈海公司在處罰決定之前完成環(huán)保驗(yàn)收，不能阻卻逾期不改正行為的違法性。5.文昌市環(huán)境局作出處罰決定時(shí)，已考慮到補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)事實(shí)，將處罰金額從122萬元調(diào)整至法定幅度內(nèi)最低罰款100萬元。

　　文昌市政府辯稱，盈海公司未經(jīng)驗(yàn)收合格擅自運(yùn)營事實(shí)清楚；文昌市環(huán)境局已在裁量幅度內(nèi)給予最輕的罰款，符合依法行政、合理行政原則。

　　本院認(rèn)定的事實(shí)與原審認(rèn)定的基本事實(shí)一致。

　　本院認(rèn)為，本案系文昌市環(huán)境局認(rèn)為盈海公司在清瀾污水處理廠試運(yùn)營期限屆滿后，相關(guān)環(huán)境保護(hù)設(shè)施未按規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收即正式運(yùn)營構(gòu)成“未驗(yàn)收先運(yùn)營”因而作出處罰決定而引發(fā)。原審判決業(yè)已查明，清瀾污水處理廠處理后排放的污水符合國家規(guī)定,達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求。本案爭議的特殊性在于：在文昌市政府批復(fù)清瀾污水處理廠3個(gè)月試運(yùn)營期限屆滿后，由于污水收集管網(wǎng)建設(shè)滯后造成輸送到清瀾污水處理廠的污水量和污水濃度低，污水處理廠工況達(dá)不到設(shè)計(jì)產(chǎn)能的75%，文昌市環(huán)境局根據(jù)規(guī)定不同意環(huán)?？⒐を?yàn)收，而文昌市政府及文昌市水務(wù)局又因處理污水實(shí)際需要不同意停止運(yùn)營的情況下，環(huán)保部門再次以違反“未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”規(guī)定作出處罰決定是否合法、是否與盈海公司的違法行為事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?shù)膯栴}。具體而言，本案涉及四個(gè)焦點(diǎn)問題：（一）關(guān)于環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度目的與驗(yàn)收主體變革問題；（二）關(guān)于盈海公司環(huán)保設(shè)施未竣工驗(yàn)收的原因與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)變革問題；（三）關(guān)于盈海公司“未驗(yàn)收先運(yùn)營”的主觀過錯(cuò)與主動(dòng)糾正問題；（四）關(guān)于被訴處罰決定的合法性與必要性問題。

　　（一）關(guān)于環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度目的與驗(yàn)收主體變革問題

　　“三同時(shí)”制度是我國環(huán)境保護(hù)法律所確認(rèn)的重要管理制度，其中，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度作為監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)環(huán)境影響評價(jià)文件要求的保障性措施，是“三同時(shí)”制度的重要組成部分。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批體制改革推進(jìn)，結(jié)合環(huán)境保護(hù)實(shí)踐需要，相關(guān)立法對竣工驗(yàn)收制度不斷改革完善，驗(yàn)收主體、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)簡化優(yōu)化。1989年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十六條第一款規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用”。1998年制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，申請?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收”。而2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確刪除了修訂前該法第二十六條第一款有關(guān)“防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，2017年7月16日修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》取消了建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收行政許可，對驗(yàn)收主體和監(jiān)督方式作了改革，將竣工驗(yàn)收的主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，并改環(huán)保部門事前驗(yàn)收許可為事中事后監(jiān)管。該條例第十七條規(guī)定“編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收報(bào)告。建設(shè)單位在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收過程中，應(yīng)當(dāng)如實(shí)查驗(yàn)、監(jiān)測、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，不得弄虛作假。除按照國家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法向社會公開驗(yàn)收報(bào)告”。

　　本案中，文昌市政府于2017年4月24日作出350號《批復(fù)》，要求盈海公司在試運(yùn)營期間監(jiān)測合格后可向文昌市環(huán)境局申請辦理環(huán)保驗(yàn)收；?？诤憧茩z測公司于2017年11月23日向文昌市水務(wù)局出具《不同意驗(yàn)收說明》稱環(huán)保部門不同意竣工驗(yàn)收。2019年盈海公司第二次驗(yàn)收時(shí)，按新的規(guī)定自行組織驗(yàn)收并驗(yàn)收通過?？梢?，清瀾污水處理廠項(xiàng)目竣工驗(yàn)收恰逢新舊竣工驗(yàn)收制度過渡期。然而，修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》已經(jīng)于2017年10月1日施行，文昌市環(huán)境局之后并無組織驗(yàn)收的行政職權(quán)，盈海公司自行組織驗(yàn)收并如實(shí)編制驗(yàn)收合格報(bào)告，即可正式運(yùn)營。因此，文昌市環(huán)境局在新條例施行后，本應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行行政指導(dǎo)，及時(shí)告知盈海公司盡快自行組織驗(yàn)收，但其卻告知檢測單位不同意竣工驗(yàn)收。此既有違新條例規(guī)定和改革方向，又客觀上造成清瀾污水處理廠試運(yùn)營期滿后即面臨“未驗(yàn)收先運(yùn)營”困境。

　　（二）關(guān)于盈海公司環(huán)保設(shè)施未竣工驗(yàn)收的原因與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)變革問題

　　?？诤憧茩z測公司的《不同意驗(yàn)收說明》業(yè)已載明：“文昌市清瀾污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模20000m3/d ，實(shí)際規(guī)模5000m3/d ，生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)到設(shè)計(jì)能力的75%以上，文昌市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局不同意該項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”。

　　2000年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測技術(shù)要求（試行）》第9.1.1條規(guī)定“工業(yè)生產(chǎn)型建設(shè)項(xiàng)目，驗(yàn)收監(jiān)測應(yīng)在工況穩(wěn)定、生產(chǎn)達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的負(fù)荷達(dá)75%以上（國家、地方排放標(biāo)準(zhǔn)對生產(chǎn)負(fù)荷另有規(guī)定的按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行）的情況下進(jìn)行”，因此將生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%以上標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)）作為環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有相應(yīng)的規(guī)定作為依據(jù)。然而，企業(yè)生產(chǎn)負(fù)荷是否達(dá)到75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)，取決于多種因素。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目工況是否穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施能否正常運(yùn)行、實(shí)際工況是否如實(shí)記錄監(jiān)測，而不宜拘泥于75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%以上始終是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，一概要求未達(dá)75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠不得驗(yàn)收，進(jìn)而不得投入使用，容易讓建設(shè)項(xiàng)目陷入“兩難”：投入運(yùn)營構(gòu)成違法面臨處罰；停止運(yùn)營則無法逐步提升工況，從而始終達(dá)不到75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)，始終無法竣工驗(yàn)收。此境況不僅讓污水處理廠無法得到有效利用，且與“三同時(shí)”制度和環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度的初衷相悖?！胺刹粦?yīng)強(qiáng)人所難”，至少就部分建設(shè)項(xiàng)目而言，75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)予以修訂。環(huán)境保護(hù)部2016年7月13日發(fā)布的《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》，即明確廢止了75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)。2017年11月施行的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第五條第一款、第二款規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)查驗(yàn)、監(jiān)測、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，編制驗(yàn)收監(jiān)測（調(diào)查）報(bào)告。以排放污染物為主的建設(shè)項(xiàng)目，參照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南 污染影響類》編制驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告”；2018年5月發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南 污染影響類》第6.1條進(jìn)一步規(guī)定“驗(yàn)收監(jiān)測應(yīng)當(dāng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行正常的情況下進(jìn)行，并如實(shí)記錄監(jiān)測時(shí)的實(shí)際工況以及決定或影響工況的關(guān)鍵參數(shù)，如實(shí)記錄能夠反映環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的主要指標(biāo)。典型行業(yè)主體工程、環(huán)保工程及輔助工程在驗(yàn)收監(jiān)測期間的工況記錄推薦方法見附錄3”。新的技術(shù)規(guī)范取消了驗(yàn)收監(jiān)測期間工況應(yīng)達(dá)75%以上的要求，明確了驗(yàn)收監(jiān)測應(yīng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行正常的情況下進(jìn)行，如實(shí)記錄監(jiān)測時(shí)的實(shí)際工況即可。

　　本案中，文昌市環(huán)境局在《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》于2016年7月13日施行后，即不應(yīng)再沿用75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)在修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》于2017年10月1日施行后，主動(dòng)對清瀾污水處理廠進(jìn)行行政指導(dǎo)，督促其盡快按新規(guī)委托竣工驗(yàn)收，并無需再考慮75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)。但《不同意驗(yàn)收說明》已經(jīng)充分證明，文昌市環(huán)境局至少在2017年4月至11月間，仍繼續(xù)執(zhí)行75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)，且繼續(xù)行使竣工驗(yàn)收權(quán)，客觀上造成清瀾污水處理廠未及時(shí)竣工驗(yàn)收并形成“未驗(yàn)收先運(yùn)營”困境。相應(yīng)不利后果，不應(yīng)全部由清瀾污水處理廠承擔(dān)。

　　（三）關(guān)于盈海公司“未驗(yàn)收先運(yùn)營”的主觀過錯(cuò)與主動(dòng)糾正問題

　　根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第四十九條第三款規(guī)定，縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，并加強(qiáng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運(yùn)營的監(jiān)督管理。根據(jù)文昌市水務(wù)局（甲方）與盈海公司（乙方）簽訂的《BOT合同》第8.3條約定，甲方應(yīng)確保在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)，收集和輸送污水至污水處理項(xiàng)目交付點(diǎn)，基本達(dá)到本合同第9條款規(guī)定的水量和進(jìn)水水質(zhì)。因此，文昌市水務(wù)局不僅負(fù)有建設(shè)配套管網(wǎng)和收集污水的職責(zé)，而且還要確保收集的污水達(dá)到基本水量和進(jìn)水水質(zhì)的要求。文昌市環(huán)境局2018年8月24日向文昌市政府作出的《文昌市環(huán)境局報(bào)告》也載明，當(dāng)日進(jìn)水量占設(shè)計(jì)日處理能力的51%，污水處理量遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)處理水量負(fù)荷；污水進(jìn)水濃度不到設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)濃度的50%，進(jìn)水主要污染物濃度嚴(yán)重偏低。該報(bào)告建議加快污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè)，實(shí)施新增管網(wǎng)建設(shè)等，以解決污水進(jìn)水水量和進(jìn)水濃度嚴(yán)重偏低的“兩低”難題。由此可見，清瀾污水處理廠生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)設(shè)計(jì)能力75%，系因污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)不到位而造成的“兩低”所致，清瀾污水處理廠對此不具有主觀過錯(cuò)。

　　為盡快解決“兩低”問題，通過竣工環(huán)保驗(yàn)收，盈海公司接受首次行政處罰后，即積極與文昌市水務(wù)局溝通并主動(dòng)向文昌市政府提出報(bào)告。文昌市水務(wù)局于2018年4月23日作出的《研究清瀾污水處理廠項(xiàng)目存在的問題專題會議紀(jì)要》載明，會議研究清瀾污水處理廠項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等問題，要求盡快解決清瀾污水處理廠“兩低”問題，文昌市水務(wù)局盡快完成清瀾片區(qū)污水截污并流工程（二期）施工，收集高隆大道白金路以東片區(qū)污水；加快推進(jìn)清瀾片區(qū)污水截污并流工程（三期）項(xiàng)目前期工作，爭取早日開發(fā)建設(shè)。文昌市環(huán)境局2018年8月24日向文昌市政府提交的《文昌市環(huán)境局報(bào)告》也建議加快清瀾地區(qū)污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè)，解決“兩低”難題。

　　為加快推進(jìn)竣工驗(yàn)收，盈海公司于2018年12月20日還向文昌市水務(wù)局提出《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的申請》，懇請文昌市水務(wù)局支持牽頭做好該項(xiàng)目的環(huán)境竣工驗(yàn)收工作。2019年1月3日，文昌市水務(wù)局向盈海公司作出《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的批復(fù)》，同意盈海公司按規(guī)定委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境竣工驗(yàn)收工作。2019年1月14日，盈海公司即與海南中環(huán)能檢測技術(shù)有限公司簽訂《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收委托協(xié)議書》，委托其進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測工作。2019年4月14日，驗(yàn)收工作組出具《文昌市清瀾污水處理廠項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收意見》，項(xiàng)目基本滿足國家建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收條件，同意該項(xiàng)目通過竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，同時(shí)將相關(guān)信息在網(wǎng)上進(jìn)行了公示，該項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收材料還于2019年5月15日在全國建設(shè)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息系統(tǒng)進(jìn)行備案。2019年5月16日，盈海公司向文昌市環(huán)境局提出《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作情況的報(bào)告》，報(bào)告已完成竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作情況。2019年5月23日，盈海公司向文昌市水務(wù)局作出《關(guān)于文昌市清瀾污水處理廠申請正式運(yùn)營的報(bào)告》，提出正式運(yùn)營的申請。

　　上述表明，文昌市環(huán)境局對生產(chǎn)負(fù)荷長期未達(dá)到75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)的原因是明知的，即進(jìn)水量和進(jìn)水濃度“兩低”主要系政府污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)不足。此均非盈海公司所能控制，也非其責(zé)任，其不具有主觀過錯(cuò)。盈海公司在首次處罰決定作出后一個(gè)月即請求文昌市水務(wù)局牽頭做好環(huán)境竣工驗(yàn)收工作，委托檢測公司進(jìn)行環(huán)境竣工驗(yàn)收，并在第二次處罰決定作出之前四個(gè)月即已完成所有驗(yàn)收手續(xù)，在主觀上具有糾正違法狀態(tài)的意愿，客觀上根據(jù)行政機(jī)關(guān)指引實(shí)施了主動(dòng)糾正違法的行為。盈海公司對“未驗(yàn)收先運(yùn)營”狀態(tài)未能及時(shí)消除并不存在主觀過錯(cuò)，且積極進(jìn)行了改正。文昌市環(huán)境局實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正地調(diào)查并收集對當(dāng)事人不利及有利的證據(jù)，亦應(yīng)將違法行為客觀原因與主觀過錯(cuò)等因素與情節(jié)納入考量范圍，其有關(guān)不應(yīng)考慮違法行為客觀原因等主張，不符合2017年修正的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十六條規(guī)定的“必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”的規(guī)定。原審判決認(rèn)為違法行為產(chǎn)生的原因，不屬于行政訴訟中對行政行為合法性審查的范圍的觀點(diǎn)，于法不合，應(yīng)予糾正。

　　（四）關(guān)于被訴處罰決定的合法性與必要性問題

　　《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。第二十七條第二款規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！董h(huán)境行政處罰辦法》第六條第一款規(guī)定，行使行政處罰自由裁量權(quán)必須符合立法目的，并綜合考慮以下情節(jié)：違法行為所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度及社會影響；當(dāng)事人的過錯(cuò)程度；當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果等。

　　盈海公司建設(shè)運(yùn)營的清瀾污水處理廠具有凈化和處理污水、防治水污染、保護(hù)水生態(tài)、保護(hù)和改善環(huán)境、維護(hù)公眾健康的公益性；此不同于產(chǎn)生和排放污水的企業(yè)。文昌市環(huán)境局作出的《文昌市環(huán)境局報(bào)告》亦認(rèn)定清瀾污水處理廠污水經(jīng)處理后均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求，各項(xiàng)污染物指標(biāo)均符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）》限值。故盈海公司雖存在“未驗(yàn)收先運(yùn)營”，但不僅未造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的后果，反而有利于環(huán)境保護(hù)。

　　盈海公司主張，其在接受第一次行政處罰后，曾向文昌市政府提出報(bào)告，請求暫時(shí)關(guān)停污水處理廠，但未獲回應(yīng)。文昌市水務(wù)局還于2018年11月16日函告盈海公司，同意接收當(dāng)?shù)?6家餐飲單位排放污水、2018年12月12日函告盈海公司，要求其對海南勤富食品有限公司排放污水接入廠區(qū)進(jìn)行處理。而且，將各項(xiàng)排放指標(biāo)達(dá)標(biāo)的清瀾污水處理廠關(guān)停，有可能造成當(dāng)?shù)卮罅可a(chǎn)生活污水得不到處理，從而直排入海造成環(huán)境污染。污水處理廠內(nèi)滯留的廢水、廢液、廢渣等污染物亦可能存在二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境部2019年9月8日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務(wù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕74號）規(guī)定，嚴(yán)禁為應(yīng)付督察不分青紅皂白采取緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡單粗暴措施，以及“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍應(yīng)對做法，對相關(guān)生態(tài)環(huán)境問題整改，堅(jiān)持依法依規(guī)，注重統(tǒng)籌推進(jìn)，建立長效機(jī)制。清瀾污水處理廠之所以“未驗(yàn)收先運(yùn)營”，系根據(jù)相關(guān)部門要求與污水處理的客觀需要而實(shí)施，其自身善意無主觀過錯(cuò)；雖形式上違反法律規(guī)定，但與法律原則和立法精神一致，且不會造成環(huán)境污染惡果。

　　根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號）第四條第十三項(xiàng)規(guī)定，違法行為如“未批先建”未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的,可以免于處罰；其他違法行為輕微并及時(shí)糾正,沒有造成危害后果的,可以免予處罰。文昌市環(huán)境局在調(diào)查處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照本條精神，并綜合考慮“未驗(yàn)收先運(yùn)營”違法行為的原因、后果但未予考慮，裁量權(quán)行使不當(dāng)。即便文昌市環(huán)境局對“未驗(yàn)收先運(yùn)營”首次處罰30萬元尚有一定合法性與必要性；但在盈海公司接受行政處罰后，及時(shí)根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》規(guī)定，積極與政府部門溝通促進(jìn)配套管網(wǎng)建設(shè)，主動(dòng)請求文昌市水務(wù)局牽頭做好環(huán)境竣工驗(yàn)收工作，并在第二次處罰決定作出之前即已完成竣工驗(yàn)收的情況下，文昌市環(huán)境局對全年污水處理費(fèi)收入僅300-500余萬元的企業(yè)，作出100萬元的罰款，既不合法，也不合理，亦無必要，且易生推卸上級環(huán)保督察責(zé)任之嫌。

　　綜上，“法律不強(qiáng)人所難”。盈海公司雖然客觀上存在“未驗(yàn)收先運(yùn)營”違法行為，但并不存在主觀過錯(cuò)，對其再次處罰既不符合善意文明執(zhí)法理念，也不符合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的法治要求。文昌市環(huán)境局作出被訴處罰決定時(shí)，未能全面考慮污水處理廠“未驗(yàn)收先運(yùn)營”違法行為的特殊性，未全面考慮違法行為客觀原因、危害后果、主觀過錯(cuò)以及事后的補(bǔ)救完善等因素，裁量結(jié)果明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。44號復(fù)議決定錯(cuò)誤維持應(yīng)予撤銷的行政處罰決定，應(yīng)予撤銷。一、二審判決駁回盈海公司訴訟請求，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予改判。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第八十九條第一款第二項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初41號行政判決和海南省高級人民法院（2020）瓊行終658號行政判決；

　　二、撤銷海南省文昌市人民政府文府復(fù)決字（2019）44號行政復(fù)議決定；

　　三、撤銷海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局文環(huán)罰決字（2019）51號行政處罰決定。

　　一、二審案件受理費(fèi)100元，由海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局、海南省文昌市人民政府負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審判長  耿寶建

　　審判員  熊勁松

　　審判員  陳  婭

　　二〇二二年六月二十四日

　　法官助理 張巧云

　　書記員  陳丹超

　　附：本判決適用的相關(guān)法律依據(jù)

　　1.《中華人民共和國行政訴訟法》

　　第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

　　（一）主要證據(jù)不足的；

　　（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；

　?。ㄈ┻`反法定程序的；

　?。ㄋ模┏铰殭?quán)的；

　　（五）濫用職權(quán)的；

　?。┟黠@不當(dāng)?shù)摹?/p>

　　第八十九條  人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

　　（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

　　（二）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，依法改判、撤銷或者變更；

　?。ㄈ┰袥Q認(rèn)定基本事實(shí)不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實(shí)后改判；

　?。ㄋ模┰袥Q遺漏當(dāng)事人或者違法缺席判決等嚴(yán)重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。

　　原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。

　　人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對被訴行政行為作出判決。

　　2.《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

　　第一百一十九條  人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。

　　人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。

　　第一百二十二條  人民法院審理再審案件，認(rèn)為原生效判決、裁定確有錯(cuò)誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時(shí)，可以對生效判決、裁定的內(nèi)容作出相應(yīng)裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。

　　3.《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）

　　第四條  行政處罰遵循公正、公開的原則。

　　設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。

　　對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。

　　第二十七條  當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:

　　（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；

　?。ǘ┦芩嗣{迫有違法行為的；

　　（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；

　?。ㄋ模┢渌婪◤妮p或者減輕行政處罰的。

　　違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

　　第三十六條  除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。

　　4.《環(huán)境行政處罰辦法》

　　第六條  行使行政處罰自由裁量權(quán)必須符合立法目的，并綜合考慮以下情節(jié)：

　?。ㄒ唬┻`法行為所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度及社會影響；

　?。ǘ┊?dāng)事人的過錯(cuò)程度；

　?。ㄈ┻`法行為的具體方式或者手段；

　?。ㄋ模┻`法行為危害的具體對象；

　?。ㄎ澹┊?dāng)事人是初犯還是再犯；

　?。┊?dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。

　　同類違法行為的情節(jié)相同或者相似、社會危害程度相當(dāng)?shù)?，行政處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)相當(dāng)。

　　5.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989年施行）

　　第二十六條  建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用。

　　防治污染的設(shè)施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意。

　　6.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）

　　第四十一條  建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

　　7.《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1998年施行）

　　第二十條  建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，申請?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收。

　　環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)與主體工程竣工驗(yàn)收同時(shí)進(jìn)行。需要進(jìn)行試生產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)項(xiàng)目投入試生產(chǎn)之日起３個(gè)月內(nèi)，向?qū)徟摻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，申請?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收。

　　8.《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年修訂）

　　第十七條  編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收報(bào)告。

　　建設(shè)單位在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收過程中，應(yīng)當(dāng)如實(shí)查驗(yàn)、監(jiān)測、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，不得弄虛作假。

　　除按照國家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法向社會公開驗(yàn)收報(bào)告。

　　9.《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》

　　第五條  建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)查驗(yàn)、監(jiān)測、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，編制驗(yàn)收監(jiān)測（調(diào)查）報(bào)告。

　　以排放污染物為主的建設(shè)項(xiàng)目，參照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南 污染影響類》編制驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告；主要對生態(tài)造成影響的建設(shè)項(xiàng)目，按照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范 生態(tài)影響類》編制驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告；火力發(fā)電、石油煉制、水利水電、核與輻射等已發(fā)布行業(yè)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范的建設(shè)項(xiàng)目，按照該行業(yè)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范編制驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告或者驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告。

　　建設(shè)單位不具備編制驗(yàn)收監(jiān)測（調(diào)查）報(bào)告能力的，可以委托有能力的技術(shù)機(jī)構(gòu)編制。建設(shè)單位對受委托的技術(shù)機(jī)構(gòu)編制的驗(yàn)收監(jiān)測（調(diào)查）報(bào)告結(jié)論負(fù)責(zé)。建設(shè)單位與受委托的技術(shù)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及受委托的技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，可以通過合同形式約定。

　　10.《中華人民共和國水污染防治法》

　　第四十九條 城鎮(zhèn)污水應(yīng)當(dāng)集中處理。

　　縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政預(yù)算和其他渠道籌集資金，統(tǒng)籌安排建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，提高本行政區(qū)域城鎮(zhèn)污水的收集率和處理率。

　　國務(wù)院建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)主管部門，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃，組織編制全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃?？h級以上地方人民政府組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控、環(huán)境保護(hù)、水行政等部門編制本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃?？h級以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，并加強(qiáng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運(yùn)營的監(jiān)督管理。

　　城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)，收取污水處理費(fèi)用，保證污水集中處理設(shè)施的正常運(yùn)行。收取的污水處理費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行和污泥處理處置，不得挪作他用。

　　城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的污水處理收費(fèi)、管理以及使用的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。

　　11.《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測技術(shù)要求（試行）》

　　9.1.1 工業(yè)生產(chǎn)型建設(shè)項(xiàng)目，驗(yàn)收監(jiān)測應(yīng)在工況穩(wěn)定、生產(chǎn)達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的負(fù)荷達(dá)75％以上（國家、地方排放標(biāo)準(zhǔn)對生產(chǎn)負(fù)荷另有規(guī)定的按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行）的情況下進(jìn)行。

　　12.《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南 污染影響類》

　　6.1 工況記錄要求

　　驗(yàn)收監(jiān)測應(yīng)當(dāng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行正常的情況下進(jìn)行，并如實(shí)記錄監(jiān)測時(shí)的實(shí)際工況以及決定或影響工況的關(guān)鍵參數(shù)，如實(shí)記錄能夠反映環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的主要指標(biāo)。典型行業(yè)主體工程、環(huán)保工程及輔助工程在驗(yàn)收監(jiān)測期間的工況記錄推薦方法見附錄3。