【裁判要旨】

1.行政機關簽訂征地補償安置協議是行政機關履行征收法定職責，以代替單方作出征收補償決定的一種方式，協議的簽訂雙方地位并不完全平等，對被征收土地及附著物的補償也并非簡單的按照平等易價的方式進行市場交易，而一般以征收補償法律規范、征收補償安置方案等為基礎簽訂。對征收補償協議的條款存在爭議時，對條款的理解既不能損害被征收人的合法權益，也不能簡單的一概作有利于被征收人的解釋，損害社會公共利益。對此可按照協議條款、協議的目的及誠實信用原則等，以征收補償法律規范、征收補償安置方案等為基礎，依法進行裁判。

2.在不履行行政協議職責案件中，行政協議是當事人要求行政機關履行法定職責的依據，行政協議是否合法有效，是判斷行政機關是否應當履行行政協議的先決問題。對行政協議效力的判斷，要結合行政訴訟法及合同法的相關規定對重大公共利益、契約的安定性、形式上的依法行政、當事人的信賴利益等價值進行利益衡量，在各種價值之間取得相對平衡。在土地征收過程中，行政機關與被征收人簽訂征收協議時適當突破有關規定，提高給予被征收人的補償標準，從維護契約自由、維持行政行為的安定性、保護行政相對人信賴利益的角度出發，可以認可行政協議的效力并要求行政機關予以履行。但補償協議中征收補償的給付標準明顯突破了法定標準、行政相對人故意隱瞞真實情況或偽造虛假材料簽訂協議獲取不正當利益、行政協議的基本依據虛假，履行行政協議會給公共利益造成重大損害的，則不宜認可協議效力并要求行政機關履行。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申13327號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王杰，男，1994年8月24日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區。

委托訴訟代理人：趙書保，大滄海律師事務所鄭州分所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省鄭州市金水區人民政府，住所地河南省鄭州市金水區東風路16號。

法定代表人：魏東，該區人民政府區長。

再審申請人王杰因訴河南省鄭州市金水區人民政府（以下簡稱金水區政府）不履行行政協議法定職責一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終2521號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員聶振華、審判員袁曉磊參加的合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。

王杰申請再審稱，1.本案涉及的《金水區徐莊村徐莊路建設項目及合村并城工作附屬(著)物補償協議》（以下簡稱《補償協議》）確定了安置房面積、安置人口，系協議雙方對征收宅基地及附屬物等事項協商后的結果，對雙方具有拘束力，在未簽訂新協議的情況下，被申請人無權單方變更協議中關于安置人口和安置房面積的約定。2.《補償協議》中顯示預計人口及對應的預計安置面積是為日后增加安置對象預留政策空間，是對已有事實的認定，如果需要重新確定安置人口，就違背了先征收后補償原則。在出現因結婚、生育等原因增加人口的情況下，會根據新增人口界定情況，按照政策增加補償面積，不存在降低補償標準、減少補償面積的情況。王杰的妻子、兒子基于王金五的193號拆遷補償協議每人獲得了100平方米安置房，與王杰簽訂的192號《補償協議》無關。3.《補償協議》中僅僅約定安置人口會變動，但并未約定已經確定的安置人數對應的安置房屋面積也要變動，一審、二審判決對宅前補償協議的理解錯誤，若該協議存在兩種解釋，也要考慮協議系格式條款的相關情況，作出有利于對申請人有利的解釋。綜上，一、二審法院認定事實錯誤，未充分考慮實際情況，請求撤銷一、二審法院判決，改判支持王杰的一審訴訟請求。

本院經審查認為，行政協議是一類特殊類型的行政行為，對行政協議案件的審理首先應當適用行政訴訟法的相關規定。同時行政協議作為體現協議雙方合意的產物，又可在不違反行政訴訟法的情況下參照民事合同的相關規定。《中華人民共和國合同法》第一百二十五條第一款規定：“當事人對合同條款的理解有爭議的，應當按照合同所使用的詞句、合同的有關條款、合同的目的、交易習慣以及誠實信用原則，確定該條款的真實意思”。行政機關簽訂征地補償安置協議是行政機關履行征收法定職責，以代替單方作出征收補償決定的一種方式，協議的簽訂雙方地位并不完全平等，對被征收土地及附著物的補償也并非簡單的按照平等易價的方式進行市場交易，而一般以征收補償法律規范、征收補償安置方案等為基礎簽訂。對征收補償協議的條款存在爭議時，對條款的理解既不能損害被征收人的合法權益，也不能簡單的一概作有利于被征收人的解釋，損害社會公共利益。對此可按照協議條款、協議的目的及誠實信用原則等，以征收補償法律規范、征收補償安置方案等為基礎，依法進行裁判。本案中，《補償協議》載明，該協議系根據《金水區徐莊村徐莊路建設項目拆遷補償安置方案》及《合村并城方案》的有關規定達成的。根據《合村并城方案》第三條、第五條第六項的規定，補償安置標準為人均安置面積100平方米，如果被征收戶只有一人享受徐莊村集體經濟成員待遇的，按每處宅基地置換200平方米住房的政策予以安置。王杰與金水區徐莊村合村并城項目指揮部簽訂的《補償協議》第三條第一項規定，預計安置人口1人，預計安置面積200平方米。第二項規定，該人口數不作為安置人口的最終認定，只作為房屋置換基數使用，最終安置人口數要依據相關文件經相關程序并公示無異議后確定。《補償協議》該條款中載明安置1人口為“預計安置人口”、安置面積200平方米系“預計安置面積”，同時載明協議約定的安置人口數不作為安置人口的最終認定，結合《合村并城方案》的規定，可認定《補償協議》約安置面積200平方米是基于王杰戶僅有安置人口1人的前提下所約定的擬定方案，而非最終確定的補償內容。《補償協議》簽訂時，王杰戶可安置人口為一人，按照規定可享受安置200平方米的優惠政策，但其后王杰娶妻生子，王杰戶可安置人口由一人增加為三人，按照《合村并城方案》的規定，王杰戶可安置面積變更為每人100平方米，共300平方米。金水區政府按照《合村并城方案》的規定，將該處宅基地安置人口由一人增加為三人，將安置總面積調整為300平方米，并已經實際履行，金水區政府并不存在不履行行政協議和降低補償標準、減少補償面積問題。對王杰妻子、兒子的補償雖然系通過王金五簽訂的193號《補償協議》實現的，但其妻子、兒子仍屬于其家庭戶成員，仍應與王杰按照一戶適用補償標準。王杰主張《補償協議》已經約定了對王杰安置200平方米，金水區政府應嚴格執行《補償協議》的內容，該主張即不符合《補償協議》的約定內容，也違反了《合村并城方案》規定的補償政策，故該主張不能成立。王杰的一審訴訟請求不應得到支持，一、二審法院依法予以駁回并無不當。

綜上，王杰的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回王杰的再審申請。

審判長　　馬鴻達

審判員　　聶振華

審判員　　袁曉磊

二〇一九年十二月二十日

法官助理     李    慧

書記員     唐曉燕

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申5940號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：班笑航，男，2005年5月19日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟區迎賓路辦事處木馬村156號。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：班笑蕊，女，2008年3月1日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟區迎賓路辦事處木馬村156號。

班笑航、班笑蕊法定代理人：崔雅麗（系班笑航、班笑蕊之母），女，1982年10月24日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟區迎賓路辦事處木馬村156號。

班笑航、班笑蕊委托訴訟代理人：弓銀鳳（系班笑航、班笑蕊外祖母），女，1956年12月9日出生，漢族，住河南省鄭州市惠濟區迎賓路辦事處木馬村156號。

班笑航、班笑蕊委托訴訟代理人：卞申高，河南高成律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：鄭州市惠濟區人民政府，住所地河南省鄭州市開元路8號。

法定代表人：丁文霞，該區人民政府區長。

原審第三人：鄭州市惠濟區迎賓路街道木馬村村民委員會，住所地河南省鄭州市惠濟區開元路木馬嘉苑壹號院。

負責人：崔建明，該村民委員會主任。

再審申請人班笑航、班笑蕊因訴鄭州市惠濟區人民政府(以下簡稱惠濟區政府）不履行安置協議法定職責一案，不服河南省高級人民法院（2018）豫行終3945號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

班笑航、班笑蕊申請再審稱：1.班笑航、班笑蕊在拆遷安置協議簽訂后的2014年4月3日，隨母親落戶在木馬村，應享有村民待遇和拆遷安置補償利益。2.村民委員會雖然有自治權，但不能違法處置村民的合法財產。班笑航、班笑蕊要求履行的拆遷安置補償協議未被解除、變更、或確認無效，原審法院不應以村民自治為由去否定行政協議的效力。3.拆遷安置補償協議中的崔笑航、崔笑蕊是班笑航、班笑蕊的曾用名。按照協議約定，班笑航、班笑蕊的家庭履行了搬遷和房屋拆除義務，惠濟區政府也向班笑航、班笑蕊發放了3年的過渡費，追認了班笑航、班笑蕊的補償利益。惠濟區政府在城中村改造項目完成以后，拒絕履行協議違背了雙方的約定。原審法院判決駁回班笑航、班笑蕊訴訟請求不當。4.原審法院以違法的村民自治章程和拆遷安置補償方案作為依據不符合法律規定。請求撤銷原審判決，依法改判。

本院經審查認為，行政協議是行政機關為了實現公共服務或者行政管理目標，在行使行政職責過程中，與公民、法人或其他組織協商訂立的協議。本案中，根據《鄭州市城中村改造管理辦法》第七條規定，各區人民政府是各轄區城中村改造的主體，負責本轄區的城中村改造工作。惠濟區政府負有本轄區城中村改造過程中涉案宅基地上房屋拆遷補償安置工作的法定職責。原審法院認為“木馬村村委會在木馬村城中村改造過程中實施的拆遷安置行為，應視為受惠濟區政府的委托，其產生的法律責任亦應由惠濟區政府承擔”并無不當。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第一款規定：“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議的，人民法院判決被告承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任”。在不履行行政協議職責案件中，行政協議是當事人要求行政機關履行法定職責的依據，行政協議是否合法有效，是判斷行政機關是否應當履行行政協議的先決問題。對行政協議效力的判斷，要結合行政訴訟法及合同法的相關規定對重大公共利益、契約的安定性、形式上的依法行政、當事人的信賴利益等價值進行利益衡量，在各種價值之間取得相對平衡。在土地征收過程中，行政機關與被征收人簽訂征收協議時適當突破有關規定，提高給予被征收人的補償標準，從維護契約自由、維持行政行為的安定性、保護行政相對人信賴利益的角度出發，可以認可行政協議的效力并要求行政機關予以履行。但補償協議中征收補償的給付標準明顯突破了法定標準、行政相對人故意隱瞞真實情況或偽造虛假材料簽訂協議獲取不正當利益、行政協議的基本依據虛假，履行行政協議會給公共利益造成重大損害的，則不宜認可協議效力并要求行政機關履行。

本案中，《惠濟區木馬村城中村改造項目拆遷安置補償方案》規定2012年7月20日前落戶于該村，且滿足該方案第五條第（三）項其他各項標準的村民可享受村民待遇，獲得安置房。班笑航、班笑蕊要求惠濟區政府履行2013年8月31日簽訂的《木馬村城中村改造拆遷安置補償協議書》中載明：被補償人姓名為“崔笑航、崔笑蕊”，在安置檔案中，“崔笑航”、“崔笑蕊”的戶口登記信息為：姓名“崔笑航”、“崔笑蕊”，與戶主崔建國的關系分別為“孫子”、“孫女”，出生地為河南省鄭州市，戶口未經過遷移。本案再審申請人班笑航、班笑蕊訴訟中提供的戶口登記信息為：姓名“班笑航”、“班笑蕊”，與戶主崔建國的關系分別為“外孫子”、“外孫女”,出生地為河南省滑縣，2014年4月3日由滑縣遷入本市（縣）。另外，安置檔案中及訴訟中二人戶口的戶號、人號均不一致。原審庭審中，班笑航、班笑蕊代理人稱“班笑航”、“班笑蕊”從未叫過“崔笑航”、“崔笑蕊”，二人出生地為滑縣，2014年4月3日戶口從滑縣遷入木馬村，簽訂協議的時候大隊把孩子姓名改了，自己不了解相關情況。根據上述事實，“班笑航”、“班笑蕊”的戶口符合真實情況，但不符合協議簽訂時的安置條件。如按照“崔笑航”、“崔笑蕊”的戶口記載內容，二人符合當時安置條件，但與“班笑航”、“班笑蕊”的戶口存在多處矛盾，且不符合客觀真實情況。涉案的拆遷安置補償協議是以“崔笑航”、“崔笑蕊”為被征收人簽訂的，協議明顯不符合客觀實際，存在重大且明顯違法，協議簽訂人弓銀鳳顯然知道該情況，不存在信賴利益保護問題。因此，班笑航、班笑蕊要求惠濟區政府履行涉案拆遷安置補償協議的請求不應得到支持，原審法院駁回二人的訴訟請求并無不當。班笑航、班笑蕊認為協議簽訂后，2016年6月《木馬村一期安置房分房方案》又將戶口截止日期調整為2016年6月30日，其已符合相關規定，但該方案是在協議簽訂后作出的，不影響對協議效力的認定。班笑航、班笑蕊可另行主張權利。

綜上，班笑航、班笑蕊的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下:

駁回班笑航、班笑蕊的再審申請。

審判長　　馬鴻達

審判員　　李小梅

審判員　　仝　蕾

二〇一九年六月二十八日

法官助理      李   慧

書記員     王   寧