案情摘要

　　原告張某某與第三人張某甲于2000年3月與4月分別取得清鎮市人民政府(以下簡稱清鎮市政府)頒發的國有土地使用權證。2009年起，張某甲因認為張某某修建房屋超過土地界址線，侵犯了自己的土地使用權，多次向清鎮市國土資源局(以下簡稱清鎮市國土局)要求處理。2012年張某甲向人民法院提起要求張某某返還原物糾紛的民事訴訟，該民事訴訟經人民法院兩審審理以該案屬于權屬爭議為由判決駁回張某甲的訴訟請求和上訴。2015年7月，清鎮市國土局聘請地質勘查局到兩戶建房點進行實地測繪，于當日作出《測量說明》，結果為:張某某指界實地勘測面積包含爭議面積，而張某甲指界實地勘測面積不包含爭議面積。2015年10月，清鎮市國土局作出處理意見報告，報請清鎮市政府給予確權。2016年5月，清鎮市國土局作出確定權屬的請示，再次報請清鎮市政府，并提出處理建議。清鎮市政府于同月作出本案被訴批復，確定爭議土地的使用權屬于張某甲。該批復經由清鎮市國土局送達給張某某與張某甲。張某某不服批復確權決定，向人民法院提起訴訟，請求撤銷清鎮市政府作出的土地確權批復。

　　法律問題

　　當事人不服行政機關就國有土地使用權權屬爭議作出的處理決定，向人民法院提起訴訟前，是否應當按照《行政復議法》第三十條第一款的規定，先行向上一級行政機關申請復議?

　　不同觀點

　　甲說:對于行政機關作出的土地權屬爭議處理決定，當事人應當先行提出行政復議

　　根據《行政復議法》第三十條第一款之規定，土地權屬爭議處理決定屬于復議前置的情形。國有土地使用權權屬糾紛專業性強，涉及面廣，適用復議前置程序有利于充分發揮行政機關的工作優勢，更好地化解糾紛，并節省司法資源。

　　乙說:對于行政機關作的主地權屬爭議處理決定，當事人可以直接向人民法院提起行政訴訟

　　《行政復議法》頒布生效后，《土地管理法》于2004年、2019年兩次經全國人大常委會會議修正、其內容未規定土地權屬爭議處理決定應當適用復議前置程序、根據“新法優于舊法”的原則、此類行政決定不屬于復議前置情形。若適用復議前置程序、會剝奪了行政相對人在行政爭議發生時選擇救濟方式的權利、提高了行政訴訟救濟的門檻。

　　主審法官會議意見

　　采甲說

　　第一，《行政復議法》及《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政復議法>第三十條第一款有關問題的批復》(法釋【2003)5號)中均明確規定了土地權屬爭議處理決定應當適用復議前置，本案裁判應嚴格、正確適用法律，而不應突破現有規定。第二，本案審理過程中，裁判結論有所反復，但二審法院最終裁定駁回起訴是經該院聯席會議討論形成的結論，體現出人民法院對法律規定從嚴把握、適用的裁判尺度。第三，國有土地使用權屬爭議處理決定糾紛案件具有專業性強、涉及面廣的特征，適用復議前置程序，將行政機關的復議審查挺在前面，便于查明事實、分清是非，使土地權屬爭議得以及時解決。

　　意見闡述

　　一、土地權屬爭議處理行為的法律屬性

　　土地權屬爭議處理，是指在土地所有權或者使用權等權利發生權屬爭議時，行政機關作出的確認土地權屬關系的行政行為，解決的是土地所有權、土地使用權等相關權利歸誰所有的問題我國《土地管理法》第十四條第一款規定:“土地所有權使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。土地所有權和使用權存有爭議，而當事人協商解決不能時，行政機關具有依法行使土地管理權，處理土地權屬爭議的法定權利。

　　首先，土地權屬爭議處理是土地確權行政行為。土地確權是對土地所有權、使用權的明確。土地確權是土地合法使用和流轉，避免模糊的產權所引發的侵權糾紛的基礎。《土地權屬爭議調查處理辦法》第三十一條第三款規定，生效的土地權屬處理決定是土地登記的依據。當事人對土地權屬處理決定不服而提起的行政訴訟，案由往往確定為土地確權。其次，土地權屬爭議處理還具有行政裁決的法律屬性和特征。通說認為，狹義的行政裁決，是指行政機關按照法律規范的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查,并作出裁決的行為。行政機關針對土地權屬爭議作出處理決定的行政行為，符合行政裁決行為的特征要件。其一，土地確權的前提是當事人之間就土地權利的權屬問題產生了與土地管理活動相關的糾紛，行政機關依當事人申請居中處理;其二，土地權屬爭議處理是由權屬爭議當事人依申請而啟動的具有準司法性的行政行為;其三，土地權屬爭議處理所作決定產生了創設、變動或者消滅當事人權利、義務的直接法律效果。

　　明確土地權屬爭議處理的法律屬性，在審判實務中具有以下重要意義。

　　第一，正確理解對土地權屬爭議處理行為不服時應當選擇行政的抑或民事的救濟路徑。土地權屬爭議處理屬于土地確權類型的行政裁決，其結論具有基礎效力，效力在于使土地權屬關系通過行政處理和決定得以確認。《土地權屬爭議調查處理辦法》第四條、第五條、第九條規定，縣級或者鄉級人民政府經當事人申請，有權作出土地權屬爭議處理決定。同時，在第十四條規定:“下列案件不作為爭議案件受理:(一)土地侵權案件;(二)行政區域邊界爭議案件;(三)土地違法案件;(四)農村土地承包經營權爭議案件;(五)其他不作為土地權屬爭議的案件。”實踐中，權屬糾紛的裁決和侵權糾紛的裁決具有高度聯系性。權屬關系的確定是侵權事實得以確定的基礎，侵權事實的確定又為損害賠償請求提供了依據。當事人取得土地行政主管部門頒發的土地權屬證書之前，需先行向行政機關提出申請，在行政機關進行地籍調查、權屬審核、注冊登記后，向當事人頒發土地權屬證書。土地權屬證書為制式行政文本，內容應當“權屬合法、界址清楚、面積確定”，即當事人享有的土地權屬應當是清楚、明晰的。如果爭議雙方當事人均已依法取得權證，證載內容、證載四至并無重疊，且均已取得爭議雙方當事人認可的情況下，土地權屬處于確定狀態，權屬爭議在客觀上不存在，故不屬于《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的土地權屬爭議。此時，應當通過土地侵權途徑進行救濟。本案中，2012 年，張某向人民法院提起要求張某某返還原物的民事訴訟，屬于通過該路徑尋求救濟。但該民事訴訟經過人民法院二審，以該案屬于權屬爭議為由裁定駁回了張某甲的起訴。故而本案當事人尋求行政途徑以解決糾紛。2015年7月，清鎮市國土局聘請所在省某勘查局一總隊到兩戶建房點進行實地測繪，并于當日作出《測量說明》，勘測成果為:張某某實地勘測面積209.58平方米，其中包含爭議面積;張某甲本人指界實地勘測面積為102.28米，其包爭議面積;爭議土地面積為6.78平方米。2015年10月，清鎮市國土局作出《對涉案土地糾紛問題處理意見的報告》報請清鎮市政府給予確權。2016年5 月，清鎮市國土局作出《關于確定張某某與張某甲土地權屬的請示》再次報請清鎮市政府，并提出處理建議:確定所爭議的6.78平方米土地使用權屬于張某甲。清鎮市政府于2016年5月作出《關于確定某社區居民張某甲土地權屬的批復》批復同意處理意見，成為本案的訟爭焦點問題。

　　第二，準確把握司法合法性審查應當圍繞何種法律行為和法律關系展開。根據《土地管理法》第十四條第一款“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理”之規定，行政機關具有依法行使土地管理權，處理土地權屬爭議的法定權利。清鎮市政府于2016年5月作出的《關于確定某社區居民張某甲土地權屬的批復》屬于針對土地權屬爭議的行政處理決定。具體而言:(1)案情形符合《土地權屬爭議調查辦法》第二條規定的土地使用權歸屬爭議。本案張某某與張某甲實際修建的房屋相鄰;張某某與張某甲的宗地圖對比來看，雙方的地界界址不清，土地權證內容上存在重疊，清鎮市政府將之作為土地權屬爭議進行受理并作出處理，符合法律規定。(2)本案緣由是張某甲長期向政府有關部門請求啟動確權，最后由清鎮市國土局依照《土地權屬爭議調查辦法》第十八條規定進行了實地調查，并根據第二十條的規定出具調查處理意見;清鎮市政府以批復的形式對調查結果予以確認并根據第三十一條第三款“生效的處理決定是土地登記的依據”的規定要求其國土局“完善相關手續”。雖然清鎮市政府是以批復形式，但實質上實現了土地權屬爭議處理決定的效果，即“確定所爭議的6.78平方米土地使用權屬于張某甲”，該批復由清鎮市國土局送達給張某某與張某甲，對當事人產生了法律意義上的效果。(3)根據《土地權屬爭議調查辦法》，縣鄉兩級政府進行土地權屬爭議處理，其決定是土地登記的依據。實務中不存在雙方權證界址記載清楚就不得申請權屬爭議處理的規定，實際上雙方權證往往是權屬爭議處理的依據或證據，也不存在鄉級處理決定推翻縣級頒證的法理爭議;相反，根據權屬爭議處理決定對土地登記進行變更是《土地權屬爭議調查辦法》的明確要求，更是行政機關依法糾錯的體現。

　　第三，司法審查中如何正確理解國有土地使用權屬爭議處理的法律價值，并準確把握對行政機關土地權屬爭議處理的審查力度。土地權屬爭議處理系在土地確權特定專業領域依當事人申請而啟動，行政機關居中裁決行使準司法權力，具有靠前解決當事人土地權屬糾紛的及時性和經濟性，是依法行政和現代社會治理的有機組成部分，為此，《土地管理法》等法律法規設置了“行政先行處理”程序。1法對行機關量權力應當予以較之于一般行政行為更多的寬容和尊重。從這個角度上說，將土地權屬爭議處理決定納入行政復議同樣具有法理依據。相對于訴訟而言，行政復議程序簡單、迅速及時，以便民為原則，可以對土地權屬爭議處理決定先進行一遍全面審查，審查后認為裁決確有錯誤的，既可以撤銷，也可以變更，對于快速解決土地糾紛同樣具有不可替代的作用。《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》(法釋〔2011〕20號)第六條第一款明確規定，“土地權利人認為鄉級以上人民政府作出的土地確權決定侵犯其依法享有的農村集體土地所有權或者使用權，經復議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理”，對于農村土地權屬爭議處理決定應當復議前置，已經通過司法解釋予以明確。對于國有土地權屬爭議處理決定如何把握司法審查的介入時機和力度，同樣應當在正確理解《行政復議法》《土地管理法》《土地權屬爭議調查處理辦法》的立法精神，梳理法律法規內在邏輯層級關系的基礎之上進行研究探索。

　　二、國有土地使用權屬爭議處理行政復議前置的必要性

　　(一)復議前置程序的法律適用

　　就復議制度結構看，一類是以英國為代表的，初期行政裁判所制度和其后的美國行政法法官制度;另一類是與行政法院緊密結合的德國、法國制度;第三類是東亞地區的特別制度。目前，我國行政復議與行政訴訟程序銜接有當事人自由選擇、復議前置和復議終局三種模式。從世界范圍來看，主要有以窮盡行政救濟為原則的“美國模式”、與行政訴訟類型相勾連的“德國模式”和以當事人自由選擇為原則的“法日模式。”實務中，我國正在建立“大復議、中訴訟、小信訪”的行政糾紛解決機制，復議前置恰恰也是建立行政復議制度的應有之義。根據《行政訴訟法》第三十七條與《行政復議法》第十六條之規定，行政復議前置是指依照法律、法規規定，公民、法人或其他組織不服行政機關的處理決定或認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，必須先向行政機關申請復議，對行政復議決定不服的，才可以向人民法院提起訴訟。適用復議前置程序的案件，一是應當屬于行政復議法規定的受理范圍，二是應當由法律法規明確規定適用。如《行政復議法》第六條將行政機關確認土地所有權或使用權的裁決行為納入到行政復議的審查范圍內。同時,《行政復議法》第三十條第一款規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”此即行政復議前置的情形。

　　《行政復議法》第三十條第一款規定的理解與適用問題。2003年2月，《最高人民法院關于適用(行政復議法)第三十條第一款有關問題的批復》(法釋〔2003〕5號)中對復議前置程序的適用情形作了限縮性解釋。一是在適用情形的表述中增加了“確認”二字，二是將行政處罰等其他具體行政行為予以排除。而就“確認”二字的含義，2005年2月,《最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》稱:“最高人民法院法釋(2003)5號批復中的'確認’，指事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可性質，不應包括在行政確認范疇之內。據此，行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前置的情形”。一句話復議前置的適用范圍進一步限定為土地確權，后一句話將初始登記排除在外。

　　在本案的審查過程中，有觀點認為《行政復議法》生效后，2004年《土地管理法》第十六條第一款規定并被2019年修訂的《土地管理法》第十四條第一款所沿用的關于土地權屬爭議處理的內容未作變動。制定于2003年，并于2010年修正的《土地權屬爭議調查處理辦法》也沒有規定土地權屬爭議處理決定案件應當適用復議前置程序。基于“新法優于舊法”原則，土地權屬爭議處理決定不應強制適用復議前置程序。對此，我們認為:一方面，雖然《土地權屬爭議調查處理辦法》是依據《土地管理法》制定修正的，但其立法主體為國土資源部(現職能合并為自然資源部)，該辦法屬于部門規章，其法律層級不及《行政復議法》，故在法律適用中《行政復議法》優于《土地權屬爭議調查處理辦法》。另一方面，就《行政復議法》與《土地管理法》的規定沖突，行政復議前置程序針對的是當事人的權利救濟途徑，屬于法律程序范疇內的問題。而《行政復議法》正是就當事人的權利救濟而專門修訂的法律，相較于《土地管理法》中關于救濟程序的規定，《行政復議法》的規定屬于特別法，應當優先于一般法適用。

　　(二)土地權屬爭議處理行為適用復議前置程序的積極意義

　　縱向比較，對于土地權屬爭議處理是否適用復議前置程序的問題，經歷了一個由“排除”到“可以”、由“可以”再到“應當”的立法過程。國務院1990年頒布的《行政復議條例》第九條并未將土地權屬爭議處理決定案件納入到行政復議的審查范圍中。1994年10月國務院修訂發布的《行政復議條例》第十條將“行政機關對土地、礦產、森林等資源所有權或者使用權歸屬的處理決定”列為不得申請復議的除外情形，即當事人可以就此類案件向有關機關申請行政復議。

　　第一，從行政權力的屬性來看。隨著我國社會經濟水平的不斷提升，新型社會關系和社會事務的劇增，政府作為社會管理者所享有的權力(管理能力)擴增就成為一種合理的客觀需要。行政權在其規制范圍及運行方式從起初單純的維持社會穩定、促進經濟發展的職能已逐步轉化為社會利益監管和社會風險管控，消極行政的特征也向積極行政的方向發展，行政權行使的主動性愈發明顯。這也和黨中央提出國家治理體系和治理能力現代化的要求相契合。維護人民群眾的土地權益問題，一直是現代國家行政權的重要內容。行政機關能否很好地行使土地管理權，直接影響人民群眾實現土地權利的程度，而強化行政機關的內部監督機制，將有利于行政機關做好土地管理工作。

　　第二，從中國的現實情況來看。我國作為堅持人民當家作主的社會主義國家，行政復議制度仍然應當是社會矛盾化解的主渠道，

　　糾紛解決的第一道防線。相對于原行政機關而言，復議機關有著更高的政策實施和法律理解水平，復議機關實際上是代表整個行政系統接受司法審查。現行實施的《行政復議法》將行政復議制度的性質更多地定位為內部監督機制，行政機關上下級之間是監督與被監督的關系，若下級行政機關在行使土地管理職權時與行政相對人或者其他行政利害關系人產生糾紛，復議機關作為上一級人民政府，通過行政復議制度來處理土地權屬爭議處理決定案件，便于發現和糾正下級人民政府的問題和錯誤，實現行政機關內部自我監督、自我糾錯的功能，對于提高行政執法水平和質量，促進國家治理體系和治理能力現代化也有著積極的意義。

　　第三，從新時代的法治國家建設路徑來看。土地權屬爭議處理決定解決的是當事人之間的土地權屬爭議，以集體土地的權屬爭議為例，由于其所有權主體即農村集體經濟組織的群體性特征，這類爭議的對象具有較強的公共財產屬性，其產生的背景較為復雜、有土地權證填寫混亂、土地界址不明、測繪勘探技術限制等客觀條件限制，也有中央與地方、各地政策不一，體制及產權模式的變更等歷史原因。有學者調研發現，92%以上的農民認為，土地界限不清是產生土地權屬爭議的主要原因:(1)土地劃線程序不規范。土地登記未進行登記備案，致使土地界限無圖可依，地形地貌或參照物被移動或消失。(2)土地流轉形式不明確。73%農村采取口式進行地流轉，18%承合同通過代簽行為，導致承包合同內容失真。(3)經營權證填寫不規范。承包土地零碎化，土地面積、“四至”界限模糊化。本案糾紛的產生正是由于雙方土地的界址不清。解決土地權屬爭議，不僅須掌握土地方面的專業知識，也離不開技術工具的運用。第一，土地權屬爭議處理行為應建立在對當地土地政策的透徹理解和土地專業管理知識的扎實掌握之上，在確認權屬時應充分了解爭議土地過往的權屬變動與登記現狀，才能保證土地權屬爭議處理決定具有一定的法律政策和歷史依據支撐。第二，土地權屬爭議處理過程中需完成技術、業務層面的操作，如土地的實地測繪、地界的確定以及后續土地權利的登記手續等。土地管理行政事務具有高度的復雜性、情景的依賴性和不確定性，土地管理部門也因為資源、人員、技術等各方面因素，成為土地測繪勘探科學技術信息的先知者。相比于人民法院，行政機關在處理土地權屬爭議的專業性上，無疑具有一定的優越性。根據《行政復議法》第二十八條第三項“行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定作出行政復議決定:……(三)具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”之規定，復議機關認為原行政機關作出的土地權屬爭議處理決定存在主要事實不清證據不足的、適用依據錯誤的、違反法定程序的、超越或者濫用職權的或者具體行政行為明顯不當的仍以情形的，可以直接在復議決定中變更原行政行為。通過復議路徑，尊重行政機關掌握的信息，要求行政機關履行說明義務，是否聽取相對人意見，以達到實體權屬判斷的效果。復議機關在復議過程中，也可以采用ADR(Alternative Dispute Resolution，代替性糾紛解決方式)，即世界各國普遍存在的、訴訟制度以外的非訴訟解決程序或機制的總稱。近年來，隨著全面推進依法治國的不斷深入，人民法院受理的行政案件數量逐年上升，而土地權屬爭議處理決定案件在受理的全部行政案件中占據相當比例。復議程序較司法程序，其具有程序要求更寬松，流程更快捷，費用更低廉甚至無費用，復議機關更有能力、更好地協調行政爭議等優勢。土地確權案件數量大、專業性強、復雜程度不一，將此類案件納入行政復議前置程序的適用情形，也極大地減輕了人民法院行政審判工作的巨大壓力，使人民法院能夠集中更多的司法資源解決其他重大、疑難復雜案件，節約司法資源，促進司法公正與效率的統一。

　　三、土地確權爭議處理決定案件未經復議而直接起訴的處理

　　針對須行政復議前置的案件，未申請行政復議而徑直向人民法院起訴的情況,《行政訴訟法解釋》第五十六條規定“法律、法規規定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案";項規定“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴:…(五)未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的……”本案中，一審法院對張某某不服土地確權決定而徑直提起的行政訴訟予以受理，并作出了實體裁判。案件上訴到二審法院后，二審法院內部對如何裁判存在不同觀點。第一種觀點認為，應當嚴格適用《行政復議法》第三十條第一款之規定，要求當事人先行申請行政復議，依照《行政訴訟法解釋》第一百二十三條規定撤銷一審判決，并裁定駁回當事人的起訴。第二種觀點認為，本案在一審階段已經進行了司法審查，司法權已經介入到本案的實體權屬糾紛審理，此時不宜再要求當事人先行申請復議，此舉將增加當事人的訴累，不利于實質解決糾紛。我們認為，首先，雖然行政復議與行政訴訟均是解決土地權屬糾紛的公力救濟手段，但當事人尋求公力救濟應當遵照法定程序，不應破壞“先復議后訴訟”的現定規則;其次，行政復議作為行政機關內部監督體系。具有司法機關不具備的土地管理的專業性，行政復議的結論既是司法機關審查行政復議行為的對象，同時也是審查土地權屬爭議處理行為的重要依據。故，第一種觀點更為適當。

　　法律法規鏈接

　　1.《中華人民共和國行政復議法》(2017年9月1日修正)

　　第三十一條第一款 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　2.《中華人民共和國土地管理法》(2019年8月26日修正)

　　第十四條第一款 土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理。

　　3.《土地權屬爭議調查處理辦法》(2010年11月30日修正)

　　第二條 本辦法所稱土地權屬爭議，是指土地所有權或使用權歸屬爭議。

　　第九條 當事人發生土地權屬爭議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規定，向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理申請。

　　第十四條 下列案件不作為爭議案件受理;(一)土地侵權案件;

　　(二)行政區域邊界爭議案件;(三)土地違法案件;

　　(四)農村土地承包經營權爭議案件;(五)其他不作為土地權屬爭議的案件。

　　第二十條 國土資源行政主管部門在調查處理爭議案件時，應當審查雙方當事人提供的有關證據材料:

　　(一)人民政府頒發的確定土地權屬的憑證;

　　(二)人民政府或者主管部門批準征收、劃撥、出讓或者以其他方式批準使用土地的文件;

　　(三)爭議雙方當事人依法達成的書面協議;

　　(四)人民政府或者司法機關處理爭議的文件或者附圖;(五)其他有關證明文件。

　　第三十一條 當事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。在規定的時間內，當事人既不申請行政復議，也不提起行政訴訟，處理決定即發生法律效力。生效的處理決定是土地登記的依據。

　　4.《行政復議條例》(1994年10月9日修訂)

　　第十條 公民、法人和其他組織對下列事項不服，不能依照本條例申請復議:

　　(一)對行政法規、規章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的;

　　(二)對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不服的;

　　(三)對民事糾紛的仲裁、調解或者處理不服的，但是，行政機關對土地、礦產、森林等資源所有權或者使用權歸屬的處理決定除外;

　　(四)對國防、外交等國家行為不服的。

　　5.《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》(2018年2月6日)

　　第五十六條 法律、法規規定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。

　　第一百二十三條 人民法院審理二審案件和再審案件，對原審法院立案、不予立案或者駁回起訴錯誤的，應當分別情況作如下處理:

　　(一)第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認為不應當立案的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以逕行駁回起訴。

　　6.《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款有關問題的批復》(2003年2月25日)

　　根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外;對涉及自然資源所有權或者使用權的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復議法》第三十條第一款的規定。

　　7.最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復(2005年2月24日)

　　最高人民法院法釋【2003]5號批復中的“確認”，是指當事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可性質，不應包括在行政確認范疇之內。據此，行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證書的行為不屬于復議前置的情形。

　　轉自： 行政訴訟與行政合規研究