【裁判要點(diǎn)】

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十二條第三項(xiàng)的規(guī)定，按照第二審程序和審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?，?dāng)事人依法提供的“新的證據(jù)”包括原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿(mǎn)后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)等。上述司法解釋規(guī)定了當(dāng)事人提交證據(jù)的期限、逾期提交證據(jù)的處理、證據(jù)采納的標(biāo)準(zhǔn)以及新證據(jù)的界定。在行政訴訟中，較之行政機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人處于相對(duì)弱勢(shì)地位，可能由于法律知識(shí)欠缺或訴訟能力不足而在舉證期限內(nèi)未能提交相應(yīng)的重要證據(jù)，其在二審、再審審查、再審審理階段提交起訴前已經(jīng)存在但未能提交的證據(jù)，且該證據(jù)足以推翻原判決的，參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第一百零二條第一、二款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在考慮當(dāng)事人未在原審訴訟程序中提交該證據(jù)的原因及過(guò)錯(cuò)程度、該證據(jù)對(duì)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的影響以及行政訴訟權(quán)利保障價(jià)值的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合審查評(píng)判。

行政訴訟旨在解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。該立法目的的實(shí)現(xiàn)，主要通過(guò)賦予法院對(duì)行政行為的司法審查權(quán)來(lái)保障，其審查的重點(diǎn)和核心是行政行為的合法性問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，依法對(duì)其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提供證據(jù)證明其所作行政行為的合法性，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。

人民法院要正確解決行政爭(zhēng)議，必須運(yùn)用證據(jù)證明案件的事實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。但是在審理案件過(guò)程中，人民法院不應(yīng)只是被動(dòng)地接受當(dāng)事人提供的證據(jù)，在當(dāng)事人提供的證據(jù)尚不足以證明案件事實(shí)的情況下，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。因此，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條、第四十條作出了人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2018）最高法行再204號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）余顯有。

委托代理人余業(yè)新。

委托代理人鄺鳳玲，廣東天高律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人（一審被告）陽(yáng)春市人民政府。住所地：廣東省陽(yáng)春市春城街道府前路102號(hào)。

法定代表人羅漢杰，市長(zhǎng)。

委托代理人陳祖軍，陽(yáng)春市國(guó)土資源局工作人員。

委托代理人洪成參，廣東春洲律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）覃昌英。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）余承鎮(zhèn)（曾用名余業(yè)軍）。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）余業(yè)慶。

三被申請(qǐng)人的共同委托代理人王開(kāi)明，廣東一粵（陽(yáng)江）律師事務(wù)所律師。

三被申請(qǐng)人的共同委托代理人唐代海，廣東一粵律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人余顯有因覃昌英、余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶（以下簡(jiǎn)稱(chēng)覃昌英等人）訴陽(yáng)春市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)陽(yáng)春市政府）土地行政登記一案，不服廣東省高級(jí)人民法院于2017年11月7日作出的（2017）粵行終1299號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?018年7月17日立案受理，并于2018年11月30日作出（2018）最高法行申5385號(hào)行政裁定，提審本案。2018年12月18日，本院編立提審案號(hào)，依法組成合議庭，并于2018年12月24日下午在本院第一巡回法庭第二法庭組織公開(kāi)開(kāi)庭審理本案。再審申請(qǐng)人余顯有的委托代理人余業(yè)新、鄺鳳玲，再審申請(qǐng)人陽(yáng)春市政府的委托代理人陳祖軍，被申請(qǐng)人覃昌英等人的委托代理人王開(kāi)明、唐代海，到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

廣東省陽(yáng)江市中級(jí)人民法院一審查明，案涉土地位于陽(yáng)春市馬水鎮(zhèn)石崇村民委員會(huì)石頭垌村，面積161.6平方米。2010年，陽(yáng)春市國(guó)土資源局馬水國(guó)土資源所在馬水鎮(zhèn)范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作。余顯有向馬水國(guó)土資源所申請(qǐng)對(duì)案涉土地進(jìn)行登記，陽(yáng)春市政府經(jīng)審核于2010年11月20日向余顯有頒發(fā)春府集用（2010）第0021334／150100316號(hào)《集體土地使用證》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)案涉《集體土地使用證》），確認(rèn)余顯有對(duì)案涉土地享有集體土地使用權(quán)，面積為161.6平方米。2016年8月8日，覃昌英等人對(duì)案涉土地登記行為提出異議，向陽(yáng)春市國(guó)土資源局遞交異議投訴函。2016年9月21日，陽(yáng)春市國(guó)土資源局作出春國(guó)土資復(fù)〔2016〕117號(hào)《關(guān)于對(duì)余顯有集體土地使用權(quán)登記投訴有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》。2016年10月19日，覃昌英等人向該院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)陽(yáng)春市政府向余顯有頒發(fā)的案涉《集體土地使用證》。

另查明，覃昌英與余顯明（已故）原為夫妻關(guān)系，1991年4月6日經(jīng)法院調(diào)解離婚，雙方在夫妻關(guān)系存續(xù)期間在案涉土地上建有房屋。覃昌英與余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶是母子關(guān)系，余顯有與余顯明為兄弟關(guān)系。

廣東省陽(yáng)江市中級(jí)人民法院（2016）粵17行初27號(hào)行政判決認(rèn)為，覃昌英與余顯明在案涉土地上建有房屋，與本案頒證行為具有法律上利害關(guān)系，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第十二條規(guī)定，有權(quán)提起本案訴訟。陽(yáng)春市政府有關(guān)覃昌英等人不具有本案原告訴訟主體資格的主張不能成立，不予采納。關(guān)于被訴頒證行為是否合法的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，陽(yáng)春市政府應(yīng)對(duì)其作出本案被訴頒證行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，同時(shí)根據(jù)《土地登記辦法》第九條、第三十三條規(guī)定，余顯有應(yīng)提供上述相關(guān)材料，但其由于陽(yáng)春市政府無(wú)法提供作出被訴頒證行為的證據(jù)，故視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。陽(yáng)春市政府未能提供有關(guān)案涉土地權(quán)屬來(lái)源證明，地上附著物權(quán)屬證明等材料。因此，陽(yáng)春市政府向余顯有頒證行為的事實(shí)不清，證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條規(guī)定，判決撤銷(xiāo)陽(yáng)春市政府向余顯有的頒證行為。余顯有主張通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得案涉土地，但覃昌英等人對(duì)此予以否認(rèn)，關(guān)于余顯有與余顯明之間是否存在房屋買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，應(yīng)另循法律途徑處理。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)的規(guī)定，判決撤銷(xiāo)陽(yáng)春市政府于2010年11月20日向余顯有頒發(fā)的案涉《集體土地使用證》。余顯有不服一審判決，提起上訴。

廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終1299號(hào)行政判決認(rèn)為，一審判決認(rèn)定陽(yáng)春市政府向余顯有頒發(fā)案涉《集體土地使用證》的行為事實(shí)不清，證據(jù)不足，并撤銷(xiāo)陽(yáng)春市政府向余顯有頒發(fā)案涉《集體土地使用證》的行為，并無(wú)不妥，應(yīng)予維持。余顯有上訴主張覃昌英等人起訴已超過(guò)二年的起訴期限，但其未提供證據(jù)證明覃昌英等人2013年1月已知悉余顯有取得案涉《集體土地使用證》行為的具體內(nèi)容，其上訴請(qǐng)求缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，該院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

余顯有申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：2018年1月22日，余顯有通過(guò)信訪取得《土地登記申請(qǐng)表審批表》《地籍調(diào)查土地登記審批表》及其他地籍檔案資料等新證據(jù)，能夠證明陽(yáng)春市政府被訴頒證行為合理合法，應(yīng)予維持。請(qǐng)求撤銷(xiāo)二審判決，依法改判，駁回覃昌英等人的訴訟請(qǐng)求，依法維持陽(yáng)春市政府頒發(fā)的案涉《集體土地使用證》。

陽(yáng)春市政府申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：2018年5月案涉土地權(quán)屬登記檔案被國(guó)土部門(mén)找到，案涉土地權(quán)屬登記檔案屬于新證據(jù)，本案應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序予以審查。該府頒發(fā)案涉《集體土地使用證》的行政行為有職權(quán)依據(jù)、事實(shí)依據(jù)且程序合法。請(qǐng)求依法撤銷(xiāo)一、二審判決，依法改判駁回覃昌英等人的訴訟請(qǐng)求。

覃昌英等人口頭答辯稱(chēng)：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，申請(qǐng)人再審中提交的證據(jù)不屬于新證據(jù)。陽(yáng)春市政府作出土地行政登記的合法性不足，建設(shè)用地批準(zhǔn)沒(méi)有相應(yīng)批準(zhǔn)文件；對(duì)于登記過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以公告的行為沒(méi)有具體組織實(shí)施。余顯有隱瞞真實(shí)情況，將他人建造房屋申報(bào)為自身財(cái)產(chǎn)。陽(yáng)春市政府違背審慎義務(wù)，頒證行為違反土地管理法及廣東省農(nóng)村土地規(guī)則規(guī)定的一戶(hù)一宅、不能超過(guò)限定面積等規(guī)定。陽(yáng)春市政府作出的土地行政登記違法，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。請(qǐng)求駁回申請(qǐng)人的再審申請(qǐng)。

在本院再審審查及審理階段，余顯有向本院提交如下證據(jù)：

1.陽(yáng)春市國(guó)土資源局于2018年5月15日出具的春國(guó)土資復(fù)〔2018〕77號(hào)《關(guān)于余顯有反映情況的答復(fù)》，主要內(nèi)容為：余顯有反映的情況基本屬實(shí)，陽(yáng)春市政府頒發(fā)案涉《集體土地使用證》，確實(shí)是因?yàn)榈丶畽n案丟失被法院判決撤銷(xiāo)；造成地籍檔案丟失的原因，該局正在調(diào)查；目前檔案已找到，該局準(zhǔn)備向廣東省高級(jí)人民法院就該案進(jìn)行申訴。

2.《土地登記申請(qǐng)表審批表》《地籍調(diào)查土地登記審批表》《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》等地籍檔案資料；

上述證據(jù)1、2共同證明案涉頒證行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法。

陽(yáng)春市政府向本院提交如下證據(jù)：

1.《土地登記申請(qǐng)表審批表》《地籍調(diào)查土地登記審批表》《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》等地籍檔案資料，證明案涉頒證行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法；

2.《證明》三份，證明2010年10月3日至2010年10月18日《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》在陽(yáng)春市馬水鎮(zhèn)石崇村民委員會(huì)宣傳公示欄進(jìn)行張貼公示，公示期間未有人提出異議。

經(jīng)質(zhì)證，各方當(dāng)事人對(duì)上述證據(jù)提出如下質(zhì)證意見(jiàn)：

1.余顯有提交的證據(jù)1，覃昌英等人認(rèn)可該證據(jù)的真實(shí)性，但對(duì)合法性和關(guān)聯(lián)性不予認(rèn)可，認(rèn)為該份證據(jù)不能作為余顯有申請(qǐng)?jiān)賹彽囊罁?jù)。陽(yáng)春市政府對(duì)余顯有提交證據(jù)1的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均予以認(rèn)可。

2.余顯有提交的證據(jù)2及陽(yáng)春市政府提交的證據(jù)1一致，覃昌英等人對(duì)該組證據(jù)中《關(guān)于土地登記審核結(jié)果公告》的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均不予認(rèn)可。對(duì)該組證據(jù)中的其他證據(jù)真實(shí)性均予認(rèn)可，但對(duì)合法性和關(guān)聯(lián)性不予認(rèn)可，認(rèn)為：該組證據(jù)中《土地登記申請(qǐng)表》及相關(guān)指界表的簽名非余顯有本人簽名，指界錯(cuò)誤，核準(zhǔn)登記面積超過(guò)《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》的規(guī)定；余顯有戶(hù)口簿證明陽(yáng)春市政府違反土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于“一戶(hù)一宅”的規(guī)定；《村民住宅用地（補(bǔ)辦用地手續(xù)）審批表》的審批意見(jiàn)與事實(shí)不符，關(guān)于建房時(shí)間的記載隱瞞覃昌英夫婦1981年自行建造房屋的事實(shí)，權(quán)屬來(lái)源不合法。

3.陽(yáng)春市政府提交的證據(jù)2，覃昌英等人對(duì)該組證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均不予認(rèn)可，認(rèn)為該組證據(jù)不符合行政訴訟法關(guān)于行政機(jī)關(guān)舉證的要求，且證人未能出庭接受訴訟雙方和法庭的交叉質(zhì)詢(xún)，真實(shí)性不能確定。余顯有對(duì)陽(yáng)春市政府提交證據(jù)2的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均予以認(rèn)可。

本院對(duì)上述證據(jù)認(rèn)證如下：余顯有和陽(yáng)春市政府的上述證據(jù)，雖是在本案再審審查和審理階段提交，但上述證據(jù)客觀真實(shí)，證據(jù)形式合法且與案涉登記行為有關(guān)聯(lián)。而且余顯有提交的證據(jù)1、2屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”。綜上，本院對(duì)余顯有和陽(yáng)春市政府提交上述證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均予確認(rèn)。具體理由分述如下：

關(guān)于余顯有提供的新證據(jù)的認(rèn)定問(wèn)題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第三十五條第一款規(guī)定：“原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)清單之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令其說(shuō)明理由；拒不說(shuō)明理由或者理由不成立的，視為放棄舉證權(quán)利?！钡谒氖l規(guī)定：“能夠反映案件真實(shí)情況、與待證事實(shí)相關(guān)聯(lián)、來(lái)源和形式符合法律規(guī)定的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)?！?strong>根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十二條第三項(xiàng)的規(guī)定，按照第二審程序和審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?，?dāng)事人依法提供的“新的證據(jù)”包括原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿(mǎn)后發(fā)現(xiàn)的證據(jù)等。上述司法解釋規(guī)定了當(dāng)事人提交證據(jù)的期限、逾期提交證據(jù)的處理、證據(jù)采納的標(biāo)準(zhǔn)以及新證據(jù)的界定。在行政訴訟中，較之行政機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人處于相對(duì)弱勢(shì)地位，可能由于法律知識(shí)欠缺或訴訟能力不足而在舉證期限內(nèi)未能提交相應(yīng)的重要證據(jù)，其在二審、再審審查、再審審理階段提交起訴前已經(jīng)存在但未能提交的證據(jù)，且該證據(jù)足以推翻原判決的，參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第一百零二條第一、二款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在考慮當(dāng)事人未在原審訴訟程序中提交該證據(jù)的原因及過(guò)錯(cuò)程度、該證據(jù)對(duì)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的影響以及行政訴訟權(quán)利保障價(jià)值的基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合審查評(píng)判。本案中，余顯有在再審審查程序中提交的證據(jù)2即案涉土地權(quán)屬登記檔案依法應(yīng)由陽(yáng)春市國(guó)土資源局保管，因陽(yáng)春市國(guó)土資源局不予提供,導(dǎo)致余顯有在一審、二審審理階段不能及時(shí)提交。余顯有確因客觀原因不能取得并在舉證期限內(nèi)提交上述證據(jù)，且并無(wú)證據(jù)證明余顯有存在故意延遲舉證的情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定余顯有提交的證據(jù)2符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十二條的上述規(guī)定，屬于新的證據(jù)，能夠反映案件真實(shí)情況、與待證事實(shí)相關(guān)聯(lián)、來(lái)源和形式符合法律規(guī)定。綜上，本院對(duì)余顯有提交證據(jù)1、2的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性依法予以確認(rèn)，可以作為定案依據(jù)。

關(guān)于陽(yáng)春市政府提供的證據(jù)認(rèn)定問(wèn)題。陽(yáng)春市政府提交的證據(jù)1與余顯有提交的證據(jù)2一致，本院已予以確認(rèn)；陽(yáng)春市政府提交的證據(jù)2客觀真實(shí)，雖然覃昌英等人對(duì)該證據(jù)的真實(shí)性不予認(rèn)可，但未能提交相反證據(jù)予以反駁，故本院對(duì)該證據(jù)的真實(shí)性予以確認(rèn)。但是，陽(yáng)春市政府在本案訴訟過(guò)程中，存在無(wú)正當(dāng)理由逾期舉證的行為，直至本案二審后，余顯有通過(guò)信訪的方式向有關(guān)部門(mén)反映，陽(yáng)春市國(guó)土資源局通過(guò)調(diào)查才重新找到案涉土地登記檔案，陽(yáng)春市政府方將相關(guān)證據(jù)材料向本院提交。行政訴訟旨在解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。該立法目的的實(shí)現(xiàn)，主要通過(guò)賦予法院對(duì)行政行為的司法審查權(quán)來(lái)保障，其審查的重點(diǎn)和核心是行政行為的合法性問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，依法對(duì)其作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提供證據(jù)證明其所作行政行為的合法性，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。陽(yáng)春市政府作為本案被告，應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出案涉登記行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，積極調(diào)取相關(guān)證據(jù)并按時(shí)向法院提交。但是陽(yáng)春市政府在本案一審期間未能就案涉土地登記行為提交相關(guān)證據(jù)材料，致使案涉土地登記行為因證據(jù)不足而被一審判決撤銷(xiāo)。雖然陽(yáng)春市政府辯稱(chēng)未提交相關(guān)證據(jù)材料的原因是陽(yáng)春市國(guó)土資源局未及時(shí)將案涉土地登記檔案歸檔，但陽(yáng)春市政府在一審敗訴的情況下仍未積極履行舉證義務(wù)，未采取有效措施督促其職能部門(mén)查找相關(guān)檔案材料，亦未對(duì)一審判決提起上訴。在本案二審期間，陽(yáng)春市政府未提交任何新的證據(jù)材料亦未提交書(shū)面答辯意見(jiàn)，致使二審以相同的理由維持一審判決，駁回余顯有的上訴。陽(yáng)春市政府在一、二審期間對(duì)于案件審理結(jié)果持消極態(tài)度，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害第三人的合法權(quán)益，同時(shí)也損害司法公信力，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正和處罰。

本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。

本院另查明，案涉房屋未辦理權(quán)屬登記。余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶系覃昌英與余顯明的婚生子女。1991年4月6日，覃昌英與余顯明經(jīng)原陽(yáng)春縣人民法院調(diào)解離婚，調(diào)解協(xié)議第三條約定：“原、被告夫妻共有財(cái)產(chǎn)（包括債權(quán)）除譚素英的1900元、甘卓陸3500元、余業(yè)輝4000元、26寸企鳳自行車(chē)一輛、28寸鳳凰自行車(chē)一輛及原告的衣服歸原告覃昌英所有外，其余一切財(cái)產(chǎn)及債權(quán)（包括在石菉銅礦儲(chǔ)蓄所凍結(jié)的定期存款10000元）歸余顯明所有。”2016年8月，覃昌英等人向陽(yáng)春市國(guó)土資源局提交《關(guān)于對(duì)為余顯有錯(cuò)誤登記集體土地使用權(quán)的異議投訴并請(qǐng)求查閱土地原始登記資料和政府信息公開(kāi)的函》，其中載明：覃昌英夫婦于1996年后為工作生活便利搬遷至陽(yáng)春市xx居委會(huì)xxx號(hào)新建房屋居??；2016年7月，覃昌英等人發(fā)現(xiàn)余顯有擅自準(zhǔn)備拆除石頭垌村10號(hào)部分房屋翻建，并聲稱(chēng)其是房屋所在土地的權(quán)屬人，已經(jīng)取得集體土地使用證；請(qǐng)登記機(jī)關(guān)對(duì)投訴事項(xiàng)啟動(dòng)內(nèi)部自查自糾機(jī)制，公開(kāi)有關(guān)登記資料。2018年1月22日，余顯有向陽(yáng)春市委書(shū)記大接訪反映陽(yáng)春市國(guó)土資源局丟失案涉土地登記檔案，造成案涉《集體土地使用證》被法院判決撤銷(xiāo)等情況。陽(yáng)春市國(guó)土資源局經(jīng)過(guò)調(diào)查，于2018年5月找到案涉土地登記的地籍檔案材料。

本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題為：案涉土地登記行為是否合法。根據(jù)《土地登記辦法》第九條的規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，需要提交土地登記申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)人身份證明材料、土地權(quán)屬來(lái)源證明、地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)、地上附著物權(quán)屬證明、法律法規(guī)規(guī)定的完稅或者減免稅憑證等相關(guān)證明材料。本案中，余顯有于2010年10月20日向陽(yáng)春市國(guó)土資源局提出宅基地土地登記申請(qǐng)，申請(qǐng)辦理案涉土地的集體土地使用證。陽(yáng)春市國(guó)土資源局在對(duì)案涉土地進(jìn)行地籍調(diào)查、權(quán)屬審核時(shí)，余顯有所在的村民小組、村委會(huì)均認(rèn)可案涉土地權(quán)屬清楚，不存在爭(zhēng)議。陽(yáng)春市政府按規(guī)定將土地登記審核結(jié)果在石崇村民委員會(huì)宣傳公示欄進(jìn)行張貼公示，期間無(wú)人提出異議。案涉土地上的房屋原系覃昌英與余顯明夫妻關(guān)系存續(xù)期間建設(shè)，但雙方經(jīng)法院調(diào)解離婚后，約定案涉房屋等財(cái)產(chǎn)歸余顯明所有。根據(jù)余顯有及覃昌英雙方的陳述，余顯有自1993年至1996年期間即已入住案涉房屋，至其提出案涉土地登記時(shí)已達(dá)十七年之久，距覃昌英等人提出案涉土地行政爭(zhēng)議的2016年更是長(zhǎng)達(dá)二十三年之久，余顯有還先后于1996年、2001年兩次對(duì)房屋進(jìn)行加建和修葺，可以認(rèn)定余顯有為案涉房屋的實(shí)際權(quán)利人。覃昌英等人提供的現(xiàn)有證據(jù)尚不足以證明其對(duì)案涉房屋享有權(quán)利，陽(yáng)春市政府向余顯有頒發(fā)案涉《集體土地使用證》，認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法。一、二審均以陽(yáng)春市政府作出被訴土地登記行為事實(shí)不清，證據(jù)不足為由，判決撤銷(xiāo)案涉《集體土地使用證》，認(rèn)定事實(shí)不清，裁判結(jié)果應(yīng)予糾正。

覃昌英等人主張余顯有及陽(yáng)春市政府在再審中提交的證據(jù)不屬于新證據(jù)，本院對(duì)此問(wèn)題已作詳盡論述，覃昌英等人的該項(xiàng)主張缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。覃昌英等人還主張**春市政府作出建設(shè)用地批準(zhǔn)沒(méi)有相應(yīng)批準(zhǔn)文件，對(duì)于登記過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以公告的行為沒(méi)有具體組織實(shí)施，頒證行為違反土地管理法及廣東省農(nóng)村土地規(guī)則規(guī)定的一戶(hù)一宅、不能超過(guò)限定面積等規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第二、三款的規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。余顯有的《村民住宅用地（補(bǔ)辦用地手續(xù)）審批表》中載明，“鎮(zhèn)建設(shè)部門(mén)意見(jiàn)”為“符合規(guī)劃”，“國(guó)土資源所初審”意見(jiàn)為“符合土地利用總體規(guī)劃，不占用農(nóng)用地，無(wú)爭(zhēng)議”。余顯有的宅基地登記符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，未占用農(nóng)用地，不違反土地管理法的相關(guān)規(guī)定。陽(yáng)春市政府提交的三份《證明》，足以證明在2010年10月期間已在陽(yáng)春市馬水鎮(zhèn)石崇村民委員會(huì)宣傳公示欄對(duì)包括案涉土地在內(nèi)的土地登記審核結(jié)果進(jìn)行張貼公示。至于余顯有的案涉土地登記是否違反“宅基地一戶(hù)一宅”及超出當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，屬于當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)依法行使監(jiān)督檢查職責(zé)的范圍，不屬于本案審查范圍。覃昌英等人的上述主張均缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，本院同樣不予支持。覃昌英等人另主張余顯有隱瞞真實(shí)情況，將余顯明建造的房屋申報(bào)為自身財(cái)產(chǎn)。覃昌英等人的該部分主張屬于民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)依法另循其他途徑解決。

應(yīng)當(dāng)指出的是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定，行政行為相對(duì)人以外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為具有利害關(guān)系。本案中，案涉《集體土地使用證》上的房屋雖原為覃昌英與余顯明共同建設(shè)，但兩人于1991年調(diào)解離婚時(shí)，已就夫妻共同財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割，余顯明取得案涉房屋所有權(quán)，覃昌英與案涉房屋及其項(xiàng)下土地已經(jīng)沒(méi)有利害關(guān)系，故其不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。一、二審對(duì)覃昌英原告資格的認(rèn)定屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，本院予以指正。同時(shí)需要指出的是，人民法院要正確解決行政爭(zhēng)議，必須運(yùn)用證據(jù)證明案件的事實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。但是在審理案件過(guò)程中，人民法院不應(yīng)只是被動(dòng)地接受當(dāng)事人提供的證據(jù)，在當(dāng)事人提供的證據(jù)尚不足以證明案件事實(shí)的情況下，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。因此，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條、第四十條作出了人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。本案中，陽(yáng)春市政府在一、二審中未提交作出案涉土地登記行為時(shí)的地籍檔案資料，一、二審法院并未依職權(quán)要求該府提供相關(guān)證據(jù)，或者就該府無(wú)法提供相關(guān)證據(jù)的原因進(jìn)行核實(shí)，簡(jiǎn)單地以證據(jù)不足作出撤銷(xiāo)判決，不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，更無(wú)益于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，本院一并予以指正。

還應(yīng)當(dāng)指出的是，人民法院的公正裁判必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，必須以當(dāng)事人和其他訴訟參與人向法庭提供真實(shí)證據(jù)，向法庭如實(shí)陳述為基礎(chǔ)。訴訟參與人必須遵循誠(chéng)信訴訟義務(wù)，保證所提交證據(jù)和發(fā)表意見(jiàn)的客觀真實(shí)性，否則將被依法追究訴訟失信的法律責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十九條第一、二款的規(guī)定，作為訴訟參與人的單位偽造、隱藏、毀滅證據(jù)或者提供虛假證明材料，妨礙人民法院審理案件的，可以根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款、拘留。土地登記資料包括土地登記結(jié)果和原始登記資料，是保證土地交易安全、保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的重要資料?！锻恋氐怯涋k法》第二十條第一款規(guī)定，土地登記形成的文件資料，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理。第七十一條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地登記結(jié)果的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢(xún)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十二條則規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記簿的保管，并建立健全相應(yīng)的安全責(zé)任制度。本案中，陽(yáng)春市國(guó)土資源局未依照相關(guān)規(guī)定，妥善保管并及時(shí)歸檔案涉土地的登記資料，致使陽(yáng)春市政府在一、二審程序中無(wú)法提交相關(guān)證據(jù)材料。陽(yáng)春市政府對(duì)此問(wèn)題未予糾正并消極應(yīng)對(duì)訴訟，本院本應(yīng)依照前述規(guī)定對(duì)陽(yáng)春市政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員予以處罰。但鑒于陽(yáng)春市政府已采取措施調(diào)取相關(guān)證據(jù)并向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛囡@有的合法權(quán)益已經(jīng)得到保護(hù)，故本院僅對(duì)其逾期舉證行為予以指正。陽(yáng)春市政府及陽(yáng)春市國(guó)土資源局應(yīng)對(duì)此次逾期舉證問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)存在故意或者重大過(guò)失的責(zé)任人員依法依規(guī)作出相應(yīng)處理，并對(duì)相關(guān)土地登記資料的保管及歸檔問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)核查，杜絕此類(lèi)情況再度出現(xiàn)。

綜上，覃昌英等人的起訴沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，一、二審判決撤銷(xiāo)案涉《集體土地使用證》，認(rèn)定事實(shí)不清，應(yīng)予糾正。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷(xiāo)廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終1299號(hào)行政判決；

二、撤銷(xiāo)廣東省陽(yáng)江市中級(jí)人民法院（2016）粵17行初27號(hào)行政判決；

三、駁回覃昌英、余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶的訴訟請(qǐng)求。

本案二審案件受理費(fèi)50元，由被申請(qǐng)人覃昌英、余承鎮(zhèn)、余業(yè)慶負(fù)擔(dān)。余顯有繳納的二審案件受理費(fèi)50元，予以退還。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　熊俊勇

審判員　　龔　斌

審判員　　劉艾濤

二〇一八年十二月二十七日

法官助理    牛延佳

書(shū)記員      李    京