【裁判要點】

　　行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效。”據此，人民法院在審理行政協(xié)議效力認定的案件時，首先要根據行政訴訟法規(guī)定的無效情形進行審查，此外，還要遵從相關民事法律規(guī)范對于合同效力認定的規(guī)定。

　　被訴行政協(xié)議是否存在行政訴訟法規(guī)定的無效情形。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定:“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”根據行政訴訟法的規(guī)定可知,無效行政行為是指該行為存在“重大且明顯”的違法情形。“重大”一般是指行政行為的實施將給公民、法人或者其他組織的合法權益帶來重大影響;而“明顯”一般是指行政行為的違法性已經明顯到任何有理智的人都能夠作出判斷的程度。行政行為只有同時存在“重大且明顯”違法的情形,該行為才能被認定為無效。在《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中，對行政行為無效情形亦作了例舉式規(guī)定。該解釋第九十九條規(guī)定:“有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的'重大且明顯違法'(一)行政行為實施主體不具有行政主體資格;(二)減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據;(三)行政行為的內容客觀上不可能實施;(四)其他重大且明顯違法的情形。”

　　被訴行政協(xié)議是否存在民事法律規(guī)范規(guī)定的無效情形。原《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定（現(xiàn)《民法典》第一百四十六條、第一百五十三條、第一百五十四條）:“有下列情形之一的,合同無效:(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國家利益;(二)惡意串通,損害國家、集體或者第三人利益;(三)以合法形式掩蓋非法目的;(四)損害社會公共利益;(五)違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”

　　對行政協(xié)議效力的審查，一方面要嚴格按照法律及司法解釋的相關規(guī)定，另一方面，基于行政協(xié)議的訂立是為了進行行政管理和提供公共服務的目的，從維護國家利益和社會公共利益的角度出發(fā)，對行政協(xié)議無效的認定要采取謹慎的態(tài)度，如果可以通過瑕疵補正的，應當盡可能減少無效行政協(xié)議的認定，以推動協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務。

　　【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 判 決 書

　　（2020）最高法行再509號

　　再審申請人(一審第三人、二審上訴人):濮陽市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司.住所地河南省濮陽市中原路東段路南華龍配氣站院內。

　　法定代表人:薛源,該公司董事長。

　　被申請人(一審被告、二審上訴人):河南省濮陽市城市管理局,住所地河南省濮陽市人民路中段112-2號。

　　法定代表人:侯獻峰,該局局長。出庭負責人:呂英杰,該局副局長。

　　委托訴訟代理人:韓培山,該局工作人員。

　　被申請人(一審被告):河南省濮陽市人民政府,住所地河南省濮陽市華龍區(qū)人民路158號。

　　法定代表人:萬正峰,該市人民政府市長。

　　委托訴訟代理人:靳愛紅,該市司法局工作人員。

　　委托訴訟代理人:李杰，該市司法局工作人員

　　被申請人(一審原告、二審上訴人):濮陽華潤燃氣有限公司,住所地河南省濮陽市金堤中路659號。

　　法定代表人:陳國勇,該公司董事長。

　　再審申請人濮陽市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司(以下簡稱華隆公司)因濮陽華潤燃氣有限公司(以下簡稱華潤公司)訴河南省濮陽市城市管理局(以下簡稱濮陽市城管局)、河南省濮陽市人民政府(以下簡稱濮陽市政府)確認行政協(xié)議無效一案，不服河南省高級人民法院(2018)豫行終111號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年11月24日作出(2019)最高法行申13741號行政裁定,對本案提起再審。提審后，本院依法組成合議庭，于2021年9月10日公開開庭審理了本案。再審申請人華隆公司的法定代表人薛某、委托訴訟代理人田某某,被申請人濮陽市城管局的行政機關負責人呂英杰、委托訴訟代理人韓某某、薛某,被申請人濮陽市政府的委托訴訟代理人靳某某、李杰,被申請人華潤公司的委托訴訟代理人史某某、李某某到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。

　　華潤公司向河南省鶴壁市中級人民法院(以下簡稱一審法院)起訴稱，2012年8月21日,濮陽市政府委托濮陽市城管局(2015年12月31日,原濮陽市公用事業(yè)局組建為濮陽市城管局,以下統(tǒng)稱為濮陽市城管局)與華潤公司簽訂《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》。2013年12月10日,濮陽市政府委托濮陽市城管局與華隆公司簽訂《濮陽市城市管道燃氣特許經營協(xié)議》(以下簡稱被訴協(xié)議)。兩份協(xié)議約定的經營區(qū)域部分重合,濮陽市城管局與華隆公司簽署上述被訴協(xié)議，將已由華潤公司特許經營的區(qū)域又交給華隆公司經營,嚴重侵犯華潤公司權益,請求確認被訴協(xié)議無效。

　　一審法院經審理查明,2012年8月21日,華潤公司與濮陽市城管局簽訂《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》合同約定的特許經營權行使范圍為:濮陽市規(guī)劃區(qū)[包括但不僅限于華龍區(qū)、濮陽市高新技術開發(fā)區(qū)、濮陽工業(yè)園區(qū)(濮陽市產業(yè)聚集區(qū))等以及下屬的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)]及原濮陽市天然氣公司已取得的其他經營區(qū)域，并隨所在區(qū)域的擴大而擴大,但在《設立濮陽華潤燃氣有限公司合資合同》簽署時在濮陽市規(guī)劃區(qū)內已經由濮陽市城管局批復的中原油田內部職工自供用戶范圍、濮陽市天倫燃氣有限公司的供氣區(qū)域除外。

　　2013年12月10日,濮陽市城管局作為甲方與乙方華隆公司簽訂被訴協(xié)議。協(xié)議約定華隆公司的特許經營權范圍為:(1)①現(xiàn)清豐縣南縣界以南、文化路以東、綠城路以北、龍鄉(xiāng)路以西,該區(qū)域不包括油田內部單位、企業(yè)和職工住宅區(qū);②綠城路以南、盤錦路以東、黃河路以北、龍鄉(xiāng)路以西。③在規(guī)定區(qū)域內,由其他燃氣公司供應的原用戶保持不變;④特殊情況由市燃氣主管部門根據情況確定。(詳見附件2《濮陽市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司特許經營區(qū)域圖示》)(2)在濮陽市市城區(qū)內,乙方不得超出協(xié)議第3.4條(1)項所劃定的特許經營區(qū)域經營管道燃氣。毗鄰乙方的管道燃氣特許經營者的供氣管道需要通過乙方的特許經營區(qū)域并影響乙方的燃氣設施建設或安全時，毗鄰雙方先自行協(xié)商確定路由等建設方案;雙方達不成一致意見的,管道燃氣建設方應制定詳細的方案,甲方在聽取乙方的合理意見后有權依法確定方案,甲方有權通知乙方執(zhí)行該方案,乙方不得拒絕執(zhí)行。(3)在濮陽市市城區(qū)內,乙方的供氣管道需要通過毗鄰的特許經營區(qū)域時，乙方有權提請甲方協(xié)調按照本協(xié)議第3.4(2)項約定的同等條件和程序執(zhí)行,乙方的供氣管道允許通過,但不許開口或安裝閥門。(4)在濮陽市市城區(qū)內,乙方與其他毗鄰管道燃氣經營者就管道燃氣特許經營區(qū)域產生爭議的，在爭議解決之前，任何一方不得改變供氣現(xiàn)狀、擅自停止供氣及調整供氣量、擅自建設。

　　2015年8月1日,濮陽市城管局又與華潤公司簽訂《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營補充協(xié)議》。協(xié)議又將華潤公司特許經營范圍確定為:1.現(xiàn)清豐縣南縣界以南、金堤路以東、綠城路以北、文化路以西,該區(qū)域不包括油田內部單位、企業(yè)和職工住宅區(qū);2.綠城路以南、開州路以東、黃河路以北、盤錦路以西,該區(qū)域不包括油田內部單位、企業(yè)和職工住宅區(qū);3.黃河路以南、濮陽市界以東、現(xiàn)濮陽市市區(qū)行政轄區(qū)南界以北、106國道以西,該區(qū)域不包括油田內部單位、企業(yè)和職工住宅區(qū)及濮陽縣行政所轄區(qū);4.現(xiàn)黃河路以南的王助鄉(xiāng)和新習鄉(xiāng)行政所轄區(qū);5.濮陽市工業(yè)園區(qū)(《濮陽市人民政府(濮政文[2010]322號)關于濮陽市產業(yè)集聚區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃和濮陽市產業(yè)集聚區(qū)控制性詳細規(guī)劃的性送細機劃的批復》(A、緯一路以南、經一路以東、順北路-經四路-緯九路以北、經五路以西;B、緯三路以南、經五路以東、緯八路以北、順西路以西;C、緯五路以南、順西路-趙寨路以東、于家村路以北、大寨口路-周村路以西);6.龍鄉(xiāng)路以東現(xiàn)岳村鄉(xiāng)行政所轄區(qū);7.黃河以南、106國道以東、現(xiàn)濮陽縣北縣界以北、西縣界以西的濮陽市區(qū)行政管轄區(qū);8.特殊情況由市燃氣主管部門根據情況確定。(具體經營區(qū)域詳見附件:《濮陽華潤燃氣有限公司特許經營區(qū)域圖示》)。

　　一審法院經審理認為,濮陽市城管局是獨立的機關法人,獨立承擔法律責任,在簽訂協(xié)議過程中,濮陽市政府沒有作出行政行為。華潤公司訴稱經濮陽市政府授權濮陽市城管局簽訂協(xié)議，無證據支持,依法不予采信。濮陽市城管局與華潤公司簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》約定的特許經營范圍，與被訴協(xié)議約定的范圍,四至不清,表述不明。濮陽市城管局2012年8月21日與華潤公司簽訂了《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》,又在2013年12月10日與華隆公司簽訂被訴協(xié)議，約定的經營區(qū)域部分重疊,該約定行為違法。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第七十八條之規(guī)定,判決:一、確認濮陽市城管局與華隆公司于2013年12月10日簽訂的被訴協(xié)議中第3.4條款違法;

　　二、責令濮陽市城管局采取補救措施;三、駁回華潤公司的其他訴訟請求。一審案件受理費50元,由濮陽市城管局負擔。

　　華潤公司、華隆公司、濮陽市城管局均不服一審判決，向河南省高級人民法院(以下簡稱二審法院)提起上訴。

　　二審法院對一審法院查明的事實予以確認。

　　二審法院經審理認為，一、管道燃氣經營屬于《中華人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定的“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等,需要賦予特定權利的事項”,管道燃氣特許經營協(xié)議中關于經營范圍的內容屬于行政許可。本案中，濮陽市城管局與華潤公司于2012年8月21日簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》3.4載明:“乙方管道燃氣經營區(qū)域:濮陽市規(guī)劃區(qū)(包括但不僅限于華龍區(qū)、濮陽市高新技術開發(fā)區(qū)、濮陽工業(yè)園區(qū)(濮陽市產業(yè)集聚區(qū))等以及下屬的各鄉(xiāng)鎮(zhèn))及原濮陽市天然氣公司已取得的其他經營區(qū)域,并隨所在區(qū)域的擴大而擴大。華潤公司以2005-2020年城市規(guī)劃圖、燃氣規(guī)劃圖等證據主張涉案爭議經營區(qū)域在其燃氣特許經營許可范圍內,濮陽市政府、濮陽市城管局、華隆公司雖然均主張該爭議區(qū)域邊界不明，但未提供相反證據予以證實。濮陽市政府主張華潤公司提供的城市規(guī)劃圖已經廢止,但未提供相應證據予以支持,且濮陽市政府、濮陽市城管局、華隆公司均未提供濮陽市其他城市規(guī)劃圖等來證明規(guī)劃圖之間關于涉案爭議區(qū)域不一致、邊界不清晰或未包含涉案爭議區(qū)域的事實,故該院對華潤公司的主張予以支持。濮陽市城管局于2013年12月10日與華隆公司簽訂的被訴協(xié)議約定的經營區(qū)域,與其和華潤公司簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》約定的經營區(qū)域部分重疊,該重疊部分屬于重復許可,自始不發(fā)生法律效力。因涉案爭議區(qū)域是簽訂被訴協(xié)議的基礎,故該協(xié)議依法應屬無效協(xié)議。二、濮陽市城管局與華潤公司簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營補充協(xié)議》對爭議經營區(qū)域的經營權歸屬沒有明確,濮陽市城管局以該補充協(xié)議主張華潤公司與華隆公司特許經營區(qū)域不重疊的理由不成立。三、關于濮公用[2016]1號《濮陽市公用事業(yè)局關于濮陽華潤燃氣有限公司濮陽市華龍區(qū)華隆燃氣有限公司經營區(qū)域內部分地塊調整的通知》(以下簡稱濮公用[2016]1號文)濮陽市城管局和華隆公司均主張該文系各方協(xié)調的結果,華潤公司不予認可。因濮公用[2016]1號文的表現(xiàn)形式是單方決定，濮陽市城管局和華隆公司均沒有舉出協(xié)商一致的其他證據,且該文第二條中涉及的調整給華潤公司作為補償?shù)娜A隆公司的兩塊經營區(qū)域,原本在濮陽市城管局與華潤公司2012年8月簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》約定的經營范圍內,不符合常理,故對濮陽市城管局和華隆公司的該項主張不予支持。四、城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第五條第二款規(guī)定:“縣級以上人民政府燃氣管理部門負責本行政區(qū)域內的燃氣管理工作。”濮陽市城管局是濮陽市政府成立的職能機構,其主要職責包括負責燃氣經營許可,故本案適格被告是濮陽市城管局,濮陽市政府不是本案適格被告。華潤公司關于該局無權簽訂協(xié)議的理由不能成立。綜上，一審認定事實清楚,但適用法律錯誤,予以糾正。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規(guī)定,判決:一、撤銷一審法院(2014)鶴行初字第38號行政判決;二、確認2013年12月10日濮陽市城管局與華隆公司簽訂的被訴協(xié)議無效。本案一審和二審訴訟費各50元,由濮陽市城管局、濮陽市政府、華隆公司共同負擔。

　　華隆公司不服二審判決,向本院申請再審稱,一、濮陽市華龍區(qū)人民政府(以下簡稱華龍區(qū)政府)與華隆公司2010年8月18日簽訂《濮陽市濮東產業(yè)集聚區(qū)燃氣項目投資建設合同》后,華隆公司已開始在濮陽市華龍區(qū)實際投資、經營管道燃氣。二、濮陽市城管局2012年8月21日與華潤公司簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》約定的特許經營區(qū)域四至不明,其燃氣經營許可證載明的特許經營區(qū)域與上述協(xié)議不一致,亦可說明上述問題。濮陽市城管局將部分華隆公司特許經營區(qū)域重復授權給華潤公司,侵害了華隆公司的合法權益,該授權未經過招投標，也未聽證,程序違法。三、華潤公司訴請確認被訴協(xié)議無效,根據《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百六十二條的規(guī)定,應當不予立案。

　　一、二審法院受理并作出判決，適用法律錯誤,違反法定程序。請求撤銷二審判決，將本案發(fā)回重審或改判駁回華潤公司的訴訟請求。

　　濮陽市城管局答辯稱,一、濮陽市城管局按照國家、河南省的相關規(guī)定和要求，于2013年12月10日與華隆公司簽訂被訴協(xié)議,該協(xié)議經過原濮陽市人民政府法制辦公室(以下簡稱濮陽市法制辦)合法性審核。二、濮陽市城管局與華潤公司于2012年8月21日簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》四至不明確，未按照原中華人民共和國建設部發(fā)布的示范合同要求,明確特許經營區(qū)域和四至。三、濮陽市城管局與華潤公司之間簽訂的上述協(xié)議沒有通過濮陽市法制辦的審核,因此，濮陽市城管局才與華潤公司于2015年8月簽訂了《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營補充協(xié)議》，該協(xié)議的簽訂部分解決了華潤公司、華隆公司之間的經營權爭議。四、濮公用[2016]1號文的作出,是為了解決華潤公司、華隆公司在濮陽市濮東產業(yè)集聚區(qū)管道燃氣經營權的爭議問題，是組織雙方商談協(xié)調的結果。該文作出后,華隆公司將所有針對華潤公司的訴訟都撤回,華潤公司將在河南省范縣人民法院對華隆公司提起的訴訟撤回,但未撤回本案訴訟。五、濮陽市城管局根據濮公用[2016]1號文的內容,結合華隆公司、華潤公司的現(xiàn)實情況，已經明確了兩家公司的各自經營范圍，實際上本案糾紛已經徹底解決。

　　濮陽市政府答辯稱，一、濮陽市政府不是本案的適格被告。二、濮陽市政府同意濮陽市城管局的答辯意見。

　　華潤公司答辯稱，一、濮陽市城管局與華潤公司2012年8月21日簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》對特許經營區(qū)域約定具體、明確,不存在邊界不明的情況。城市規(guī)劃區(qū)作為法律概念,系指城市建成區(qū)及因城鄉(xiāng)建設和發(fā)展需要,必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域,故上述協(xié)議約定的“濮陽市規(guī)劃區(qū)”界限具體、清晰、明確。二、華潤公司作為原濮陽市天然氣公司管道燃氣經營的承繼單位，承繼該公司管道燃氣業(yè)務具有歷史原因。華潤公司與濮陽市城管局簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》合法有效，亦非本案被訴標的,華隆公司主張該協(xié)議的簽訂未經招投標、聽證，程序違法，不應予以支持。三、華潤公司依據與濮陽市城管局簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營補充協(xié)議》對不存在爭議的經營區(qū)域先行辦理燃氣經營許可證，具有事實根據,不能證明華潤公司特許經營區(qū)域四至不清。四、濮陽市城管局把已經由華潤公司取得特許經營權的區(qū)域，通過簽訂被訴協(xié)議的方式授權華隆公司進行經營,侵害了華潤公司合法權益。濮公用(2016]1號文系濮陽市城管局單方作出，華潤公司不服,已向濮陽市政府申請行政復議。濮陽市政府以相關爭議在訴訟過程中為由，決定中止該案的審理。綜上，二審判決確認被訴協(xié)議無效，認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確,程序合法。華隆公司申請再審的理由不能成立，請求駁回其再審申請。

　　華隆公司再審過程中向本院提交了兩份新證據,分別為河南省濮陽市華龍區(qū)人民法院(2019)豫0902行初62號行政判決和河南省濮陽市中級人民法院(2020)豫09行終13號行政判決,用于證明華潤公司與濮陽市城管局簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營補充協(xié)議》因侵犯濮陽縣博遠天然氣有限公司的在先權利，已被部分確認無效。對于華隆公司提交的上述新證據,本院認為其所欲證明的事實與本案裁判無關，故在本案中不予采納。

　　本院除對一、二審法院查明的事實予以確認外,根據各方當事人在一、二審程序中提交的證據和質證的意見，再審另查明以下事實:2010年8月18日,華龍區(qū)政府與華隆公司簽訂《濮陽市濮東產業(yè)集聚區(qū)燃氣項目投資建設合同》合同約定華龍區(qū)政府授權華隆公司在濮東產業(yè)集聚區(qū)獨家投資建設城市燃氣管網，特許經營30年，不再審批其他管道燃氣運營商在2010年7月新規(guī)劃的濮東產業(yè)集聚區(qū)從事城市燃氣管網建設、設備安裝及燃氣經營活動。同年12月2日,原濮陽市國土資源局作出《關于濮東產業(yè)集聚區(qū)天然氣門站建設項目用地的意見》,認為華隆公司關于濮東產業(yè)集聚區(qū)天然氣門站建設項目選址符合《濮陽市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》。2011年3月15日,濮陽市發(fā)展和改革委員會作出濮發(fā)改基礎[2011]99號《濮陽市發(fā)展和改革委員會關于對華龍區(qū)濮東產業(yè)集聚區(qū)天然氣利用管網工程項目核準的批復》，同意華隆公司作為項目業(yè)主投資建設濮東產業(yè)集聚區(qū)的天然氣利用管網工程。同年7月25日,原濮陽市公用事業(yè)局向華隆公司作出濮公用(2011]106號《濮陽市公用事業(yè)局關于濮陽市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司申請備案的批復》,認為華隆公司基本符合燃氣企業(yè)備案條件,原則同意備案。2012年3月16日,濮東產業(yè)集聚區(qū)管理委員會對華隆公司作出《關于對濮陽市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司管網敷設的批復》,同意華隆公司按濮東產業(yè)集聚區(qū)控制性詳細規(guī)劃燃氣工程規(guī)劃進行敷設。2012年5月7日,濮陽市華龍區(qū)發(fā)展和改革委員會作出《河南省企業(yè)投資項目備案確認書》確認華隆公司申請備案的濮東產業(yè)集聚區(qū)天然氣管網低壓輸氣管線建設項目符合國家產業(yè)政策，準予備案。

　　本院再審還查明,2012年5月,原濮陽市天然氣公司與華潤燃氣投資(中國)有限公司簽訂《設立濮陽華潤燃氣有限公司合資合同》。當月,原濮陽市公用事業(yè)局向濮陽市政府上報濮公用[2012]73號《濮陽市公用事業(yè)局關于報批<濮陽市天然氣公司、濮陽市燃氣工程處改制實施方案>的請示》。濮陽市政府于2012年6月26日作出濮政文[2012]175號《濮陽市人民政府關于濮陽市天然氣公司濮陽市燃氣工程處改制實施方案的批復》,原則同意濮陽市天然氣公司、濮陽市燃氣工程處改制實施方案。2012年6月21日,華潤公司注冊成立。

　　2012年8月15日,濮陽市法制辦作出濮政法審[2012]81號《法制審核意見書》,就濮陽市城管局與華潤公司即將簽署的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》3.4約定的特許經營區(qū)域,提出如下意見:“針對上述特許經營區(qū)域的表述,濮陽縣博遠天然氣有限公司、濮陽市天倫燃氣有限公司、華龍區(qū)華隆天然氣有限公司提出異議。我們認為,特許經營區(qū)域條款具有排他性,協(xié)議簽署前不應存在爭議。為此,針對上述爭議,建議市公用事業(yè)局進一步協(xié)調,對各方特許經營區(qū)域予以明確，達成一致意見。”

　　2014年6月,華隆公司以華潤公司與濮陽市城管局于2012年8月21日簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》侵犯其特許經營權為由,向濮陽市華龍區(qū)人民法院提起訴訟，請求確認該協(xié)議無效。訴訟中,華隆公司向法院提出撤訴申請,濮陽市華龍區(qū)人民法院裁定準許其撤回起訴。2014年11月14日,河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳向華隆公司頒發(fā)燃氣經營許可證,允許其經營的范圍執(zhí)行被訴協(xié)議。2014年12月25日,華潤公司認為華龍區(qū)政府與華隆公司于2010年8月18日簽訂的《濮陽市濮東產業(yè)聚集區(qū)燃氣項目投資建設合同》中涉及的特許經營范圍與其特許經營范圍在濮東產業(yè)集聚區(qū)內有重合，向河南省范縣人民法院提起行政訴訟,請求確認華龍區(qū)政府與華隆公司簽訂的上述協(xié)議違法、無效。河南省范縣人民法院經審理認為,華龍區(qū)政府授予華隆公司濮東產業(yè)集聚區(qū)燃氣特許經營權的行為系超越職權的行為,該院于2015年12月12日作出(2015)范行初字第00001號行政判決，撤銷華龍區(qū)政府與華隆公司2010年8月18日簽訂的《濮陽市濮東產業(yè)集聚區(qū)燃氣項目投資建設合同》中一、()1①.2①及(二)1⑤條款,即撤銷關于特許經營權年限、區(qū)域以及不再在特許經營范圍內為其他管道燃氣運營商審批的獨家經營權利的約定。該判決作出后,各方當事人均未上訴,已經發(fā)生法律效力。

　　本院再審又查明，2016年1月6日,濮陽市城管局作出濮公用(2016]1號文,該文載明:因華隆公司已在龍鄉(xiāng)路以東的部分區(qū)域建設安裝了燃氣管道及有關燃氣設施,實施了供氣,為確保正常供氣,將綠城路以南、龍鄉(xiāng)路以東、緯一路以北、Y004(08線)以西的地塊,劃歸華隆公司經營范圍;將華隆公司原特許經營區(qū)域內的兩個區(qū)塊劃歸華潤公司作為補償。一是現(xiàn)清豐縣南縣界以南、文化路以東、綠城路以北、盤錦路以西;二是中原路以南、盤錦路以東、黃河路以北、106國道以西。華隆公司、華潤公司在對方區(qū)域內既有的供應用戶維持現(xiàn)狀、保持不變、繼續(xù)經營,新建管網不得重復投資、相互交叉建設、杜絕安全隱患。濮陽市城管局與華隆公司、華潤公司分別簽訂的特許經營協(xié)議約定經營區(qū)域及濮公用[2015]9號文件未涉及的其他區(qū)域保持不變。目前,華隆公司與華潤公司各自向其用氣單位提供管道燃氣服務,兩家公司的實際經營區(qū)域不存在重疊情形。

　　本院認為,為了實現(xiàn)行政管理及提供社會公業(yè)服務的需要,濮陽市城管局和華隆公司簽訂了本案被訴協(xié)議。該協(xié)議屬于典型的政府特許經營協(xié)議，即政府根據有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在提供社會公用產品或公共服務領域,通過市場競爭機制，選擇公用事業(yè)投資者或者經營者，授權其在一定期限和范圍內進行經營管理、并與其訂立的協(xié)議。因政府特許經營協(xié)議具有行政法上權利義務內容,故其屬于行政協(xié)議。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的規(guī)定,依法屬于行政訴訟受案范圍。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第五條第二款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區(qū)域內的燃氣管理工作。”因此,濮陽市城管局具有簽訂被訴協(xié)議的法定職權,其作為能夠獨立承擔法律責任的行政主體,是本案的適格被告。濮陽市政府不是簽訂被訴協(xié)議的主體,一、二審法院關于其不是本案適格被告的認定,本院予以認可。

　　本案爭議焦點為被訴協(xié)議是否存在無效情形,以及華潤公司關于被訴協(xié)議侵害其權益的主張是否成立。行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，兼具“行政性”和“合同性”《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定:“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效。”據此，人民法院在審理行政協(xié)議效力認定的案件時,首先要根據行政訴訟法規(guī)定的無效情形進行審查,此外,還要遵從相關民事法律規(guī)范對于合同效力認定的規(guī)定。

　　一、本案被訴協(xié)議是否存在行政訴訟法規(guī)定的無效情形。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定:“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”根據行政訴訟法的規(guī)定可知,無效行政行為是指該行為存在“重大且明顯”的違法情形。“重大”一般是指行政行為的實施將給公民、法人或者其他組織的合法權益帶來重大影響;而“明顯”一般是指行政行為的違法性已經明顯到任何有理智的人都能夠作出判斷的程度。行政行為只有同時存在“重大且明顯”違法的情形,該行為才能被認定為無效。在《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中，對行政行為無效情形亦作了例舉式規(guī)定。該解釋第九十九條規(guī)定:“有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的'重大且明顯違法'(一)行政行為實施主體不具有行政主體資格;(二)減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據;(三)行政行為的內容客觀上不可能實施;(四)其他重大且明顯違法的情形。”

　　本案中,被訴協(xié)議約定了華隆公司在濮陽市特許經營管道燃氣的區(qū)域、年限等內容。《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第五條第二款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區(qū)域內的燃氣管理工作。《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》第四條第三款規(guī)定:“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據人民政府的授權，負責本行政區(qū)域內的市政公用事業(yè)特許經營的具體實施。”據此,濮陽市城管局具有負責濮陽市包括城市供氣在內的市政公用事業(yè)特許經營管理工作的職權。根據《建設部關于印發(fā)(關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見>的通知》中關于“城市市政公用行業(yè)主管部門代表城市政府與被授予特許經營權的企業(yè)簽訂特許經營合同”的規(guī)定,濮陽市城管局作為城市市政公用行業(yè)主管部門,與華隆公司簽訂被訴協(xié)議，具有法律依據,因此,該協(xié)議不存在“簽訂主體沒有行政主體資格或者超越法定權限”的情形。此外,該協(xié)議中也不存在《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政訴訟法)的解釋》第九十九條規(guī)定的“減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據”“行政行為的內容客觀上不可能實施”或者其他重大且明顯違法的情形。因此,本院認為,被訴協(xié)議不存在《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的無效情形。

　　二、被訴協(xié)議是否存在民事法律規(guī)范規(guī)定的無效情形。

　　本案被訴協(xié)議簽訂時有效的《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定:“有下列情形之一的,合同無效:(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同,損害國家利益;(二)惡意串通,損害國家、集體或者第三人利益;(三)以合法形式掩蓋非法目的;(四)損害社會公共利益;(五)違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”本案中,華潤公司未提出被訴協(xié)議違反前述法律規(guī)定的主張，且被訴協(xié)議作為在濮陽市城管局和華隆公司之間簽訂的政府特許經營協(xié)議,亦不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形。

　　三、華潤公司關于被訴協(xié)議侵害其權益的主張是否成立。

　　第一,根據本案再審查明的事實,華隆公司與華龍區(qū)政府于2010年8月18日已簽訂《濮陽市濮東產業(yè)集聚區(qū)燃氣項目投資建設合同》,該合同約定華龍區(qū)政府授權華隆公司在濮東產業(yè)集聚區(qū)獨家投資建設城市燃氣管網。盡管該合同中關于特許經營權年限、區(qū)域等約定在2015年12月經人民法院生效判決撤銷,但華隆公司基于該合同已于2010年開始在濮陽市投資建設燃氣管網,相應的項目用地、建設項目、工程規(guī)劃經過濮陽市、華龍區(qū)政府相關職能部門審批,其經營的天然氣管網低壓輸氣管線建設項目經過備案,河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳亦向華隆公司頒發(fā)了燃氣經營許可證。上述事實可以證明,華隆公司早在本案被訴協(xié)議簽訂前，已實際在濮陽市濮東產業(yè)集聚區(qū)投資修建管道并經營管道燃氣。

　　第二,根據本案再審查明的事實，在華潤公司與濮陽市城管局簽訂《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》之前，濮陽市法制辦就該協(xié)議作出濮政法審[2012]81號《法制審核意見書》,指出華隆公司、濮陽縣博遠天然氣有限公司、濮陽市天倫燃氣有限公司均對該協(xié)議所涉特許經營區(qū)域提出異議,建議濮陽市城管局進一步協(xié)調,對各方特許經營區(qū)域予以明確，達成一致意見。該事實可以證明，對于華潤公司管道燃氣的特許經營范圍是存有爭議的。根據《河南省城鎮(zhèn)燃氣管理辦法》第十二條規(guī)定，“特許經營協(xié)議應當明確特許經營內容、區(qū)域、范圍、有效期限及服務標準等”《河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于進一步規(guī)范全省城鎮(zhèn)管道燃氣特許經營管理的通知》中亦有“簽訂特許經營協(xié)議時要充分考慮到城市發(fā)展的動態(tài)變化,對特許經營的區(qū)域要明確界定,標明四至并附《特許經營區(qū)域范圍圖示》”的規(guī)定。根據原中華人民共和國建設部建城(2004)162號《關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)議示范文本的通知》中《管道燃氣特許經營協(xié)議示范文本》(GF-2004-2502)的指引,管道燃氣特許經營協(xié)議中“特許經營權經營范圍”應當標明地理四至。因此,簽訂管道燃氣特許經營協(xié)議時,應將特許經營的范圍標明地理四至,即東西南北各至何路、何界,該特許經營的范圍應當是相對固定的。華潤公司于2012年8月21日與濮陽市城管局簽訂《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》，將特許經營范圍約定為“濮陽市規(guī)劃區(qū)”,該約定并沒有明確的地理四至,且“濮陽市規(guī)劃區(qū)”亦非一級行政區(qū)劃。據此,華潤公司雖與濮陽市城管局簽訂特許經營協(xié)議的時間早于本案被訴協(xié)議簽訂時間，但因《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經營協(xié)議》約定的特許經營區(qū)域四至不明，故不能證明被訴協(xié)議與其經營區(qū)域部分重疊,亦不能證明華潤公司的合法權益受到侵害,故本院認為華潤公司關于被訴協(xié)議侵害其權益的主張不能成立。

　　此外,本院還認為,對行政協(xié)議效力的審查,一方面要嚴格按照法律及司法解釋的相關規(guī)定,另一方面,基于行政協(xié)議的訂立是為了進行行政管理和提供公共服務的目的,從維護國家利益和社會公共利益的角度出發(fā),對行政協(xié)議無效的認定要采取謹慎的態(tài)度,如果可以通過瑕疵補正的,應當盡可能減少無效行政協(xié)議的認定，以推動協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務。本案中，濮陽市城管局通過與華潤公司簽訂補充協(xié)議明確四至,以及華隆公司、華潤公司各自按照實際經營區(qū)域辦理燃氣特許經營許可證,都可以說明市場秩序已經穩(wěn)定。

　　綜上,濮陽市城管局與華隆公司于2013年12月10日簽訂的被訴協(xié)議沒有《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條以及協(xié)議簽訂時有效的《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形。華潤公司提起本案訴訟，請求確認上述協(xié)議無效,不應支持。二審判決確認被訴協(xié)議無效,適用法律錯誤,本院予以糾正。本案經本院審判委員會民事行政審判專業(yè)委員會會議討論決定,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項《最高人民法院關于適用(中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款之規(guī)定，判決如下:

　　一、撤銷河南省高級人民法院(2018)豫行終111號行政判決;

　　二、撤銷河南省鶴壁市中級人民法院(2014)鶴行初字第38號行政判決;

　　三、駁回濮陽華潤燃氣有限公司的訴訟請求。

　　本案一、二審訴訟費各50元,由濮陽華潤燃氣有限公司承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審判長     姜   偉

　　審判員     包劍平

　　審判員     李小梅

　　二〇二一年十月十八日

　　法官助理   張海婷

　　書記員     袁正明

　　書記員     劉會貞