【裁判要旨】

　　公民、法人或者其他組織根據(jù)特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定向具有相應(yīng)行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出履責(zé)申請后，行政機(jī)關(guān)基于其內(nèi)部定性，將公民、法人或者其他組織的履責(zé)申請事項(xiàng)作為信訪事項(xiàng)對(duì)待，并按照信訪程序處理的，不能改變履責(zé)申請的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)不能因已作出信訪處理行為而免除其履行相應(yīng)法定職責(zé)的義務(wù)。

　　【裁判文書】

　　河南省鄭州市中級(jí)人民法院

　　行 政 判 決 書

　　（2021）豫01行終838號(hào)

　　上訴人（原審被告）鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局，住所地鄭州市南陽路169號(hào)附4號(hào)。

　　法定代表人牛鴻飛，局長。

　　委托代理人郭文飛，該局工作人員。

　　委托代理人馬國杰，河南千業(yè)律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審原告）鄭州亨聯(lián)機(jī)械有限公司，住所地鄭州市惠濟(jì)區(qū)三全路裕華第九城1棟1單元5樓510號(hào)。

　　法定代表人謝吉昌，總經(jīng)理。

　　委托代理人鄧菲，北京梵清律師事務(wù)所律師。

　　上訴人鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局（以下簡稱惠濟(jì)區(qū)自然資源局）因被上訴人鄭州亨聯(lián)機(jī)械有限公司（以下簡稱亨聯(lián)公司）訴其要求履行法定職責(zé)一案，不服河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院（2021）豫0108行初23號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審經(jīng)審理查明，涉案宗地位于古滎村生產(chǎn)路南，面積約20畝，亨聯(lián)公司為占地單位，于2008年7月21日取得《集體土地使用證》，用途為工業(yè)用地，法定代表人謝吉昌，土地所有者為古滎村村民委員會(huì)，該宗地被列入滎澤古城片區(qū)。2019年，亨聯(lián)公司所在地的人民政府啟動(dòng)房屋征收拆遷程序，同年5月8日，謝吉昌與滎澤古城片區(qū)指揮部簽署《大運(yùn)河文化區(qū)集體土地上非住宅房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》。2021年3月4日，亨聯(lián)公司通過郵寄方式向河南省自然資源廳提出查處其所在地塊違法行為的申請。3月11日，惠濟(jì)區(qū)自然資源局收到鄭州市自然資源和規(guī)劃局轉(zhuǎn)辦河南省自然資源廳交辦的謝吉昌舉報(bào)的《請依法對(duì)河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)古滎鎮(zhèn)古滎村申請人所在地塊違法征收行為進(jìn)行查處》（信訪件編號(hào)：豫信［2021］00071）。3月22日，惠濟(jì)區(qū)自然資源局向鄭州市自然資源和規(guī)劃局呈報(bào)《鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局關(guān)于謝吉昌反映問題的情況報(bào)告》（惠自然資文〔2021〕17號(hào)）。3月24日，惠濟(jì)區(qū)自然資源局向謝吉昌送達(dá)《信訪事項(xiàng)處理意見書》，謝吉昌于當(dāng)日簽收。

　　原審認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》規(guī)定“當(dāng)事人因投訴、舉報(bào)、檢舉或者反映問題等事項(xiàng)不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為而提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查當(dāng)事人與其投訴、舉報(bào)、檢舉或者反映問題等事項(xiàng)之間是否具有利害關(guān)系，對(duì)于確有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法予以立案，不得一概不予受理。”“要正確區(qū)分當(dāng)事人請求保護(hù)合法權(quán)益和進(jìn)行信訪之間的區(qū)別，防止將當(dāng)事人請求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)當(dāng)作信訪行為對(duì)待。”由此可見，對(duì)于公民、法人或者其他組織的申請是否屬于信訪事項(xiàng)，不能僅憑其申請書的冠名，也不能僅憑行政機(jī)關(guān)是否將行政行為自我定性為信訪的處理，而應(yīng)通過對(duì)公民、法人或者其他組織的特定申請與制度宗旨進(jìn)行審查判斷，以便對(duì)相關(guān)申請的性質(zhì)作出準(zhǔn)確認(rèn)定，不能把公民、法人或者其他組織的特定申請事項(xiàng)錯(cuò)誤歸類為信訪。公民、法人或者其他組織要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，對(duì)土地違法行為進(jìn)行查處，依法不屬于信訪的范圍。本案中，亨聯(lián)公司因其取得集體土地使用權(quán)的土地被征收，向河南省自然資源廳郵寄查處申請，申請對(duì)違法征收行為進(jìn)行調(diào)查、處理，并將查處結(jié)果書面告知申請人。惠濟(jì)區(qū)自然資源局所立卷宗顯示，其上級(jí)機(jī)關(guān)以信訪形式將編號(hào)豫信［2021］00071的信訪交由其處理，卷宗附有亨聯(lián)公司郵寄于河南省自然資源廳的《查處申請書》。亨聯(lián)公司提出的查處申請本質(zhì)上是請求行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)對(duì)違法事項(xiàng)進(jìn)行查處，惠濟(jì)區(qū)自然資源局的上級(jí)機(jī)關(guān)即使交辦了信訪事項(xiàng)，但隨信訪一并交付的有《查處申請書》，即惠濟(jì)區(qū)自然資源局通過上級(jí)轉(zhuǎn)交得知了違法線索，應(yīng)當(dāng)依其職權(quán)對(duì)違法事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、處理，依法履行相應(yīng)的法定職責(zé)。故亨聯(lián)公司訴請責(zé)令惠濟(jì)區(qū)自然資源局履行查處違法征收行為法定職責(zé)的訴訟請求，原審法院予以支持。惠濟(jì)區(qū)自然資源局作出的《信訪事項(xiàng)處理意見書》處理意見顯示“截至目前，該宗地未啟動(dòng)土地征收程序，土地性質(zhì)仍為集體土地。”該意見未設(shè)定亨聯(lián)公司的權(quán)利、義務(wù)，該信訪處理意見不具有可訴性。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條之規(guī)定，判決：一、責(zé)令惠濟(jì)區(qū)自然資源局于判決生效后六十日內(nèi)對(duì)亨聯(lián)公司申請的位于古滎村生產(chǎn)路南亨聯(lián)公司所在地塊涉及土地違法行為進(jìn)行調(diào)查、處理；二、駁回亨聯(lián)公司其他訴訟請求。

　　惠濟(jì)區(qū)自然資源局提出上訴，請求：1.撤銷河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院（2021）豫0108行初23號(hào)行政判決第一項(xiàng)內(nèi)容，改判駁回亨聯(lián)公司起訴；2.案件訴訟費(fèi)由亨聯(lián)公司承擔(dān)。事實(shí)與理由：一、原審判決混淆了信訪和行政處罰管轄權(quán)的區(qū)別。2021年3月4日，亨聯(lián)公司向河南省自然資源廳提出《查處申請書》，請求對(duì)違法征收行為進(jìn)行調(diào)查、處理。河南省自然資源廳按照《信訪條例》轉(zhuǎn)辦程序，根據(jù)屬地原則轉(zhuǎn)辦由上訴人處理。上訴人按照《信訪條例》規(guī)定，向鄭州市自然資源和規(guī)劃局呈報(bào)《鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局關(guān)于謝吉昌反映問題的情況報(bào)告》（惠自然資文〔2021〕17號(hào)）。2021年3月24日，上訴人向謝吉昌送達(dá)《信訪事項(xiàng)處理意見書》。上訴人已經(jīng)完全履行條例規(guī)定的職責(zé)。行政處罰管轄與信訪條例規(guī)定的屬地處理不盡相同，除屬地原則之外，需要有處罰權(quán)限。一審?fù)彺疝q時(shí)，上訴人明確提出對(duì)查處申請涉及的事實(shí)無查處職權(quán)，一審判決并未核查上訴人的處罰權(quán)限和工作職責(zé)，僅依據(jù)屬地原則及查處申請隨同信訪轉(zhuǎn)辦上訴人，就認(rèn)定上訴人負(fù)有查處職責(zé)，屬認(rèn)定事實(shí)不清。二、河南省自然資源廳是《查處申請書》列明的受理單位，亦是法定的查處單位。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004版）第五十六條等規(guī)定，土地征收由縣級(jí)人民政府依法履行。鄭州市范圍內(nèi)，需要河南省自然資源廳批復(fù)，鄭州市人民政府作出征收通告。查處申請涉及的滎澤古城項(xiàng)目是鄭州市重點(diǎn)項(xiàng)目，上訴人作為區(qū)政府土地管理主管機(jī)關(guān)，在行政級(jí)別上顯然是不具備查處職責(zé)的。正是基于此，亨聯(lián)公司的申請也沒有將上訴人作為其要求受理的單位，而是要求河南省自然資源廳進(jìn)行依法查處。案件兩方當(dāng)事人都不持異議的立案管轄問題，原審判決卻作出下級(jí)單位查處上級(jí)的認(rèn)定，與法律規(guī)定相悖，事實(shí)上也完全無法實(shí)施。三、滎澤古城項(xiàng)目目前并未涉及土地征收，僅是對(duì)地上建筑物、附屬物進(jìn)行清表補(bǔ)償工作。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，土地征收是指集體土地轉(zhuǎn)國有的法定程序。滎澤古城項(xiàng)目目前并未涉及土地征收，僅是對(duì)地上建筑物、附屬物進(jìn)行清表工作，是土地征收的準(zhǔn)備工作，亨聯(lián)公司亦簽訂了有關(guān)地上附屬物補(bǔ)償協(xié)議，不應(yīng)在本次訴訟中完全進(jìn)行否定評(píng)價(jià)。四、原審判決裁判上訴人進(jìn)行“調(diào)查、處理”，超出了人民法院的職權(quán)。對(duì)于違法線索，負(fù)有處罰職責(zé)的機(jī)關(guān)有立案審核權(quán)，即依法履行審核后，決定是否立案。調(diào)查和處理是立案后，依法履行工作職責(zé)。原審判決直接裁判上訴人進(jìn)行調(diào)查和處理，超出人民法院的職權(quán)，干預(yù)了行政機(jī)關(guān)職權(quán)，應(yīng)予糾正。

　　亨聯(lián)公司答辯稱：一、被上訴人申請的查處事項(xiàng)，不屬于信訪，且屬于上訴人的職責(zé)范圍，上訴人的上訴理由不能成立。原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。二、根據(jù)土地違法查處工作規(guī)程，上訴人作為區(qū)縣級(jí)土地管理部門，對(duì)反饋的違法事項(xiàng)具有查處職責(zé)，不存在應(yīng)當(dāng)由河南省自然資源廳進(jìn)行查處的情況，且該違法線索也是河南省自然資源廳依法轉(zhuǎn)辦的，上訴人以此理由逃避查處義務(wù)，沒有事實(shí)基礎(chǔ)和法律依據(jù)。三、上訴人未經(jīng)調(diào)查即認(rèn)定本案不存在土地征收行為，這也是被上訴人提起本案查處事項(xiàng)的原因，正是因?yàn)椴淮嬖诤戏ǖ耐恋卣魇枕?xiàng)目，被上訴人房屋卻因?yàn)檎魇毡徊鸪@一違法征收行為的存在，被上訴人才要求查處。綜上，請求二審法院進(jìn)行書面審理，駁回上訴，維持原判。

　　本院經(jīng)二審審理，對(duì)一審查明的事實(shí)予以確認(rèn)。

　　本院二審另查明，涉案《信訪事項(xiàng)處理意見書》中“處理意見”部分主要內(nèi)容為“經(jīng)調(diào)查，信訪人舉報(bào)的宗地位于古滎村生產(chǎn)路南，面積約20畝，占地單位為亨聯(lián)公司，該公司于2008年7月21日取得《集體土地使用證》，用途為工業(yè)用地，土地所有者為古滎村村民委員會(huì)。2019年5月8日，謝吉昌與滎澤古城片區(qū)指揮部簽署《大運(yùn)河文化區(qū)集體土地上非住宅房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》，該宗地現(xiàn)狀建筑物已拆除。截至目前，該宗地未啟動(dòng)土地征收程序，土地性質(zhì)仍為集體土地。”

　　本院認(rèn)為：一、關(guān)于上訴人所稱涉案查處申請為信訪事項(xiàng)的理由是否成立的問題。

　　本案系因被上訴人提出查處申請，請求“依法對(duì)河南省鄭州市惠濟(jì)區(qū)古滎鎮(zhèn)古滎村申請人所在地塊違法征收行為進(jìn)行調(diào)查、處理”而引發(fā)。被上訴人認(rèn)為“涉案土地存在未經(jīng)合法審批而被非法征收的情況”，相關(guān)部門應(yīng)依照《中華人民共和國土地管理法》等規(guī)定予以調(diào)查處理。上訴人則認(rèn)為被上訴人該申請行為系信訪事項(xiàng)并按照信訪程序予以辦理，其理由主要在于被上訴人涉案查處申請系由河南省自然資源廳按照《信訪條例》規(guī)定轉(zhuǎn)辦至上訴人處。

　　但判斷當(dāng)事人的查處申請是否屬于信訪事項(xiàng)的依據(jù)不應(yīng)基于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部定性，而更應(yīng)從當(dāng)事人具體申請內(nèi)容及對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定等方面進(jìn)行衡量。本案中，被上訴人涉案查處申請內(nèi)容顯示，其實(shí)質(zhì)上是請求辦理部門對(duì)可能存在的違法占地行為進(jìn)行調(diào)查、處理。相應(yīng)地，《中華人民共和國土地管理法》第七十七條亦對(duì)縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門查處非法占地行為作出規(guī)定。故被上訴人提出的涉案查處申請屬于縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門具有明確法定職責(zé)的事項(xiàng)，不同于《信訪條例》調(diào)整的“向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”的行為，辦理機(jī)關(guān)不應(yīng)按照信訪程序作出處理。至于上訴人提出的因系上級(jí)機(jī)關(guān)信訪轉(zhuǎn)辦，即應(yīng)為信訪事項(xiàng)的理由不能成立，本院不予支持。

　　二、關(guān)于上訴人所稱一審認(rèn)定其負(fù)有查處職責(zé)屬事實(shí)不清的理由是否成立的問題。

　　上訴人用以支持該上訴理由的依據(jù)主要在于“一審?fù)彺疝q時(shí)，明確提出對(duì)查處申請涉及的事實(shí)無查處職權(quán)”“查處申請涉及項(xiàng)目是鄭州市重點(diǎn)項(xiàng)目，從行政級(jí)別上不具備查處職責(zé)”。首先，一審?fù)徆P錄并未顯示上訴人對(duì)涉案項(xiàng)目性質(zhì)以及其受項(xiàng)目性質(zhì)所限不具備查處職權(quán)的陳述，上訴人提交的證據(jù)材料更未涉及涉案項(xiàng)目以及對(duì)應(yīng)查處職權(quán)情況。其次，即便涉案項(xiàng)目確如上訴人所稱屬市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，其作為區(qū)級(jí)單位無權(quán)查處，無法最終通過行政處罰等行為追究違法責(zé)任，其仍應(yīng)針對(duì)被上訴人申請作出合理處理。此外，一審判決囿于在案證據(jù)，并未對(duì)被上訴人所提供違法線索是否確實(shí)存在、上訴人對(duì)具體事項(xiàng)是否具備管轄職權(quán)予以明確判斷，而是要求上訴人“依職權(quán)對(duì)違法事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、處理，依法履行相應(yīng)法定職責(zé)，”即要求上訴人根據(jù)其調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)，在其職責(zé)權(quán)限內(nèi)，區(qū)別情況，作出適當(dāng)?shù)奶幚怼９噬显V人該上訴理由不能成立，本院亦不予支持。

　　三、關(guān)于上訴人所稱一審法院干預(yù)其行政權(quán)的理由是否成立的問題。

　　上訴人認(rèn)為一審法院干預(yù)其行政權(quán)的主要理由在于“負(fù)有處罰職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)違法線索有權(quán)決定是否立案，調(diào)查和處理是立案后依法履行的工作職責(zé)。”

　　《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條規(guī)定：“……行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。”從上述法律規(guī)定可知，行政機(jī)關(guān)履行行政處罰職責(zé)，并非僅在立案后才需進(jìn)行調(diào)查、處理，從某種意義上說，“決定是否立案”本身即應(yīng)是行政機(jī)關(guān)以調(diào)查為基礎(chǔ)，經(jīng)過審查，在立案環(huán)節(jié)作出的處理決定行為。一審法院判決責(zé)令上訴人對(duì)被上訴人涉案申請事項(xiàng)予以調(diào)查、處理，正是要求上訴人按照其法定行政職權(quán)履行職責(zé)，基于其調(diào)查和裁量，作出相應(yīng)的處理，并非如上訴人所稱已代位其決定立案并要求其履行相應(yīng)行政處罰職責(zé)。

　　綜上，上訴人的上訴理由均不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人鄭州市自然資源和規(guī)劃局惠濟(jì)分局負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審 判  長    耿  立

　　審 判  員    付保東

　　審 判  員    吳柳艷

　　二○二一年十一月二十九日

　　書 記  員    景慧潔