先占后批情形下，原土地使用權(quán)人具有提起行政訴訟的原告資格

　　----再審申請人李某訴被申請人A省T縣人民政府行政強制及賠償案

　　被訴土地行政強制行為發(fā)生時，征地機關(guān)征地批文尚未發(fā)布的，原土地使用權(quán)人對案涉土地仍享有合法權(quán)益，其可以對土地強制行為提起訴訟。即使之后征地程序已經(jīng)完成，人民法院也不宜以土地性質(zhì)已經(jīng)由集體土地變?yōu)閲型恋貫橛桑裾J原土地使用權(quán)人與被訴土地行政強制行為之間的利害關(guān)系。

　　一審：裁定駁回起訴。

　　二審：駁回上訴，維持原裁定。

　　再審審查：指令A(yù)省高級人民法院再審本案。

　　一、集體土地征收應(yīng)當(dāng)遵循征收法定和程序正當(dāng)原則

　　土地征收是指國家為了公共目的需要通過法定的批準(zhǔn)權(quán)限和批準(zhǔn)程序，在給予農(nóng)民集體和個人補償后，取得農(nóng)民集體所有土地的一種行為。通過土地征收行為，土地所有權(quán)會發(fā)生從農(nóng)民集體所有到國家所有的土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移。土地征收行為基本構(gòu)成要件包括：征收的土地應(yīng)當(dāng)用于公共利益需要；政府行使土地征收權(quán)力合乎法律及行政程序；政府征收土地之后給予農(nóng)民合理的補償。程序的規(guī)范性是約束各級政府行政強制權(quán)力不可缺少的保障機制，但目前在地方政府的土地征收過程中，有意規(guī)避或者違反相關(guān)程序的現(xiàn)象仍然存在。其主要表現(xiàn)形式，一是“化整為零”，超越土地審批權(quán)限。根據(jù)《土地管理法》第46條的規(guī)定，征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的由國務(wù)院批準(zhǔn)。為了規(guī)避上述規(guī)定，有的地方政府就采取“化整為零”的手法，多次征地，實現(xiàn)大面積征地而規(guī)避國務(wù)院批準(zhǔn)的程序。二是違反合理的審批程序，采取“先占后批”等違法手段。在土地征收過程中，有的地方政府片面強調(diào)效率，征地工作往往限時完成。為加快征收過程，就采用一種先占用土地再進行規(guī)定報批程序的做法，從而導(dǎo)致報批工作實際上淪為事后履行手續(xù)的行為。

　　土地是不可再生的稀缺資源。農(nóng)村集體土地，尤其是農(nóng)用地，不僅關(guān)系到糧食安全，也關(guān)系到生態(tài)安全。《土地管理法》明確規(guī)定，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。為此，國家對農(nóng)村集體土地征收規(guī)定了嚴格的條件。《中華人民共和國憲法》第10條第2款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。《物權(quán)法》第42條也規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。《土地管理法》更是對土地征收的目的、條件、審批權(quán)限、征收補償標(biāo)準(zhǔn)和征收程序等作了明確規(guī)定。因此，征收法定原則是集體土地征收應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。此外，為保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，法律法規(guī)規(guī)定了較為詳細的土地征收程序。征收土地，涉及農(nóng)民的重大利益，應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)法律程序的要求，及時告知信息并聽取意見，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)。保證程序的正當(dāng)性，一方面可以使得征收行為更加理性，另一方面可以有效預(yù)防和減少矛盾糾紛。

　　二、先占后批情形下，原土地使用權(quán)人具有原告資格

　　行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是形式上符合起訴要求，認為行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。如果行政行為有相對人，那么該行政相對人一般具有提起訴訟的原告資格。判斷原告資格的難點應(yīng)當(dāng)在并非行政行為相對人的其他主體的判斷上。適格原告是判斷起訴人與被訴行政行為是否有利害關(guān)系的過程，而這種利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種行政法上的利害關(guān)系，即受行政法調(diào)整與支配。行政訴訟所對應(yīng)的法律爭議是行政爭議，其所對應(yīng)的部門法及法律關(guān)系也只能是行政法和行政法律關(guān)系。該利害關(guān)系所包含和體現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容和結(jié)果，是被行政法所保護的。提起訴訟的公民、法人或者其他組織，如果其所享有的一些權(quán)益盡管是民事權(quán)益，但其權(quán)益是行政機關(guān)行使行政職權(quán)或者履行行政職責(zé)所應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容或要素，那么其與該行為都具有行政法上的利害關(guān)系。相反，如果行政機關(guān)所作行政行為與公民、法人或其他組織之間有一定的聯(lián)系性，但由于其并不為行政法所保護，那么就不具有行政法上的利害關(guān)系。本案中，省級人民政府的批準(zhǔn)征地行為作出于2016年11月，但是被訴強制清理地上附屬物的行為發(fā)生于2016年7月，因此，被訴土地行政強制行為屬于“未批先占”的情形。被訴土地行政強制行為發(fā)生時，李某仍然享有對該塊土地的承包經(jīng)營權(quán)益，其權(quán)益應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)行為時所應(yīng)當(dāng)考慮和保護的權(quán)益。因為李某對案涉土地在強制行為發(fā)生時仍享有合法權(quán)益，所以不能以后續(xù)土地權(quán)屬發(fā)生變化而剝奪其原告資格。

　　三、未批先用或少批多用土地案件的裁判方式

　　此外，《最高人民法院行政法官專業(yè)會議紀要》（五）中，對未批先用、少批多用土地案件的裁判方式提出以下指導(dǎo)意見：“市、縣人民政府組織實施土地征收時未取得征地批復(fù)，但已參照法定標(biāo)準(zhǔn)制定補償安置方案并實施補償安置，且在人民法院一審辯論終結(jié)前已取得征地批復(fù)的，視為市縣人民政府已采取補救措施。市、縣人民政府未取得征地批復(fù)，但已參照法定標(biāo)準(zhǔn)制定補償安置方案并公告實施的，人民法院應(yīng)先行保障被征收人按照補償安置利益，不得以尚未取得征地批復(fù)無法確定補償安置標(biāo)準(zhǔn)為由拒絕對補償安置內(nèi)容作出裁判。市、縣人民政府組織實施土地征收時未取得征地批復(fù)，一審辯論終結(jié)前仍未取得的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認違法并責(zé)令返還土地、恢復(fù)原狀；征地項目確屬公共利益需要且無法返還土地、恢復(fù)原狀的，人民法院可以判決確認違法，并可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條、第七十六條的規(guī)定，判決責(zé)令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。”

　　四、強制拆除行為存在違法情形的賠償問題

　　根據(jù)《最高人民法院行政法官專業(yè)會議紀要》（五）中的指導(dǎo)意見，被征收人位于《征地補償安置方案公告》范圍內(nèi)的房屋未通過補償安置協(xié)議或者補償決定得到補償安置即被強制拆除的，被征收人請求確認強制拆除行為違法時，可一并請求賠償動產(chǎn)、不動產(chǎn)等損失。

　　人民法院審理后認為確定賠償內(nèi)容的事實、證據(jù)和依據(jù)均已明確，可以直接判決被告賠償相應(yīng)的損失；認為相關(guān)事實、證據(jù)和依據(jù)尚不明確或者需要行政主體先行作出行政判斷的，可以在明確相關(guān)賠償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)或計算方法后，判決被告在一定期限內(nèi)作出賠償決定。

　　確定賠償方式和賠償金額應(yīng)當(dāng)公平合理，不應(yīng)低于被征收人依據(jù)補償安置方案可以獲得的征收補償。確定賠償項目和賠償金額應(yīng)結(jié)合違法行為的類型與違法情節(jié)的輕重，準(zhǔn)確適用《國家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)，并參照補償安置方案規(guī)定的補償方式、補償項目、補償標(biāo)準(zhǔn)。賠償金額應(yīng)包括被征收房屋的價值、違法強制拆除造成的物品損失等。被征收人按照補償安置方案應(yīng)當(dāng)獲得的搬遷費、臨時安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失等，可以視為《國家賠償法》第36條第（8）項規(guī)定的“直接損失”。